דו"ח ועדת טרכטנברג

מתוך ויקיטקסט, מאגר הטקסטים החופשי
קפיצה אל: ניווט, חיפוש
העריכה בעיצומה
שימו לב! דף זה (או קטע זה) עדיין לא גמור והוא לא מציג את היצירה בשלמותה.

דף זה (או קטע זה) נמצא כעת בשלבי הקלדה. אם יש באפשרותכם להמשיך את ההקלדה - אתם מוזמנים.


קטע זמני[עריכה]



דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי שירותים חברתיים

עיקרי ההמלצות 108

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 109
עיקרי ההמלצות - שירותים חברתיים

תוכן העניינים חינוך ..................................................................................................................................................111 מעונות יום ומשפחתונים לגילאי 113..........................................................................................3-0 חינוך בגני ילדים בגילאי 117......................................................................................................... 4-3 מסגרות לימודיות בשעות אחר-הצהריים לגילאי 119............................................ 9-3 הפחתת הנטל בתשלומי הורים וברכישת ספרי לימוד ........................................121 תנועות נוער.................................................................................................................................................123

תעסוקה ........................................................................................................................................111

עידוד תעסוקת חרדים ........................................................................................................................130 עידוד תעסוקה במגזר המיעוטים ...............................................................................................135 מענקי מס הכנסה שלילי ...............................................................................................................139 אכיפת חוקי עבודה ................................................................................................................................140 סיוע בהשתלבות אנשים עם מוגבלויות בשוק העבודה .........................................141 עובדים זרים .................................................................................................................................................142 הקלת הנטל על אימהות חד-הוריות .......................................................................................142

סיעוד ................................................................................................................................................146
ת ח ב ו ר ה ................................................ .............................................................................................148110
דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 111

חינוך

רקע

כפי שפירטנו בפרק ההשקפה הכללית, הוועדה רואה חשיבות גדולה בהרחבת פעילות הממשלה בתחום הגיל הרך והגילאים הצעירים ובמיקוד צעדי המדיניות באוכלוסייה העובדת בדגש על הורים לילדים בגיל הרך. בהתאם החליטה הוועדה להמליץ על שורת צעדי מדיניות בתחום החינוך ובתחום הטיפול בילדים בגיל 9-0. עוד הוחלט להמליץ על הקצאת תקציבים תוספתיים ניכרים בתחומים אלה אשר יביאו, לדעת הוועדה, להפחתת העלות של גידול הילדים בגיל צעיר ולצמצום פערים חברתיים.

תפיסת המדיניות הכללית

מסגרות הטיפול והחינוך לגיל הרך ולגילאים צעירים הן מוקד לקידום מטרות חברתיות חשובות ביותר: תמיכה בהתפתחות הילדים וטיפוח ההון האנושי, חתירה לשוויון הזדמנויות וצמצום פערים חברתיים, תמיכה בהשתלבות הורים במעגל העבודה לטובת עצמאותם הכלכלית וכן הפחתת יוקר המחיה להורים עובדים. בבסיס המלצות הוועדה בתחום החינוך בגיל הרך ובגילאים הצעירים ראתה הוועדה את יעדי המדיניות האלה: 1. קידום החינוך בגיל הרך ובגילאים הצעירים: מחקרים בינלאומיים רבים בנושא החינוך בגיל הרך מצביעים כי חסכים חינוכיים בגיל צעיר ואפילו בגיל רך מאוד, פוגעים באופן משמעותי בהתפתחותו של הילד וביכולתו להתקדם בגיל מבוגר יותר. פערים חינוכיים שאפשר לתקנם בקלות יחסית בגיל צעיר הופכים לקשים מאוד לתיקון בהמשך הדרך. היעדים הפדגוגיים והחברתיים מכתיבים את הצורך בחיזוק מיוחד של שלבי החינוך המוקדמים. חיזוק החינוך בשלבים אלה חיוני להבטחת שוויון הזדמנויות, לקידום הצלחתם של כלל הילדים ולצמצום הפערים בחברה. חינוך איכותי בגילאים צעירים יקנה לילדים כלים יסודיים ומקיפים ללמידה ולחשיבה ויעצים את כישוריהם האישיים והחברתיים. 2. הפחתת הנטל על מעמד הביניים באמצעות הוזלה והנגשה של השירותים החברתיים: עיקר ההוצאה הפרטית על חינוך מתמקדת בחינוך לגילאים צעירים. בשלבי חינוך מאוחרים יותר, מתקיים חינוך חובה חינם בשעות הבוקר והצהריים המוקדמות. לעומת זאת, בגיל הרך קיימת הוצאה משמעותית על חינוך הבאה לידי ביטוי בעלות הנעה לרוב בין 3,500-1,800 ש"ח בחודש עבור טיפול במעון יום לילדים בגיל 3-0, בעלות בסך של כ-800 ₪ בחודש עבור הגן לגילאי 4-3 במסגרות הציבוריות ובעלות גבוהה יותר במסגרות הפרטיות ובעלות דומה, ואף גבוהה יותר, עבור מסגרות צהריים לגילאי 9-3. הפחתת עלות השירותים החברתיים בתחום החינוך בגילאים אלה במקביל להנגשתם תהיה הקלה משמעותית על הוצאות משקי הבית. 3. תמיכה ביציאת שני ההורים במשפחה לשוק העבודה באמצעות הסרת חסמים במקביל ליצירת תמריצים לטובת מטרה זו: הגדלת שיעור התעסוקה, במיוחד בקרב אוכלוסיות מעוטות השתתפות, היא אחד הכלים המרכזיים הן להגדלת הצמיחה במשק והן לצמצום העוני ולהקטנת הפערים. אחד החסמים המרכזיים להשתתפות בשוק העבודה קשור בעלות הטיפול בילדים; הפחתת הנטל הכלכלי הכרוך בגידול ילדים צעירים תעודד השתלבות רחבה יותר בשוק העבודה. 112

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

בהתאם ליעדי המדיניות האמורים יפורטו ההמלצות הוועדה בתחום החינוך בארבעת החלקים הבאים: חלק א' - מעונות יום ומשפחתונים לגילאי 3-0 במסגרת זו יומלצו הצעדים האלה: 1. העברת האחריות על תחום הטיפול בגיל הרך לשר החינוך 2. הרחבת ההיקף של היצע מעונות היום במחיר מפוקח - יעד כולל של תוספת 60,000 מקומות לילדים במעונות תחת מנגנון הפיקוח הממשלתי בחומש הקרוב, מתוכם 30,000 בבינוי ממשלתי 3. האצת התהליך של חקיקת חוק הפיקוח ומתן תמריצים ליישומו ולכניסת מעונות פרטיים למנגנון הפיקוח על המחיר 4. הפעלת מערך פיקוח אפקטיבי ותגבור מערך ההכשרות וההדרכה 5. מתן שתי נקודות זיכוי לגבר עבור כל ילד עד להגיעו לגיל 3. חלק ב' - חינוך בגני ילדים לגילאי 4-3 במסגרת זו יומלץ על יישום מלא של חוק חינוך חובה לגילאי 4-3 עד שנת התשע"ה באופן מדורג כמפורט להלן. חלק ג' - מסגרות לימודיות בשעות אחר-הצהריים לגילאי 9-3: במסגרת זו יומלץ על פריסה ארצית, במתווה חמש שנתי, של מסגרות יום לימודיות תוספתיות לשעות הצהריים (5 ימים בשבוע עד השעה 16:00) במימון ממשלתי מלא ביישובים חלשים ובשיעור סבסוד ממשלתי משתנה ביתר היישובים (כמפורט להלן). חלק ד' - הפחתת הנטל בתשלומי הורים וברכישת ספרי לימוד לתלמידים בכיתות א'- י"ב חלק ה' - תמיכה בתנועות הנוער113

עיקרי ההמלצות - שירותים חברתיים
חלק א: מעונות יום ומשפחתונים לגילאי 3-0

רקע מסגרות הטיפול והחינוך לגיל הרך משמשות מוקד לקידום מטרות חברתיות חשובות ביותר: תמיכה בהתפתחות הילדים וטיפוח ההון האנושי, חתירה לשוויון הזדמנויות וצמצום פערים חברתיים, תמיכה בהשתלבות הורים במעגל העבודה לטובת עצמאות כלכלית וכן הפחתת יוקר המחיה להורים עובדים. , מתוכם, על פי הערכות 1 בשנת 2010 עמד מחזור הילדים בגיל 3-0 (שלושה שנתונים) על כ-470 אלף שהוצגו בפני הוועדה, כ-100 אלף ילדים שהו במסגרות מפוקחות ומסובסדות על ידי המדינה, כ-100 אלף ילדים נוספים שהו במסגרות שאינן מפוקחות על ידי המדינה, כ-270 אלף ילדים שהו עם הוריהם, עם בני משפחתם או עם מטפלת בתשלום. האגף למעונות יום במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה (להלן - האגף) הוא הגוף הממשלתי האמון כיום על הרגולציה הממשלתית בתחום מעונות היום. האגף פועל במעונות היום המפוקחים בכמה מישורים כדלקמן: הגדרה ואכיפה של תקנים בטיחותיים, טיפוליים ופדגוגיים, פיקוח על המחיר המרבי, סבסוד השהות של ילדי נשים עובדות במעונות בהתאם למבחני תעסוקה והכנסה. כמו-כן האגף תומך בבינוי מעונות יום חדשים במערך המפוקח. במהלך שנת 2010 הגישה הממשלה לכנסת את הצעת חוק הפיקוח על מעונות יום לפעוטות, התש"ע-2010 (להלן - הצעת חוק הפיקוח). הצעת החוק קובעת, בין היתר, כי כל מעון יום שבו 7 ילדים ומעלה יידרש לקבל רישיון אשר יקבע תנאי כשירות להפעלת מסגרות לפעוטות, לרבות תנאים הנוגעים לניסיון תעסוקתי, כישורים והכשרה מקצועית, עמידה בבחינות מקצועיות ותקן עובדי המסגרת לפעוטות ולבעלי תפקיד אחרים בה. הצעת חוק נמצאת בהכנה לקריאה שנייה ושלישית בוועדה לזכויות הילד של הכנסת. בעיות במצב הקיים בדיוניה הוצגו בפני הוועדה ובפני צוות המשנה שורה של חסמים ובעיות הקשורים במדיניות הממשלה בנוגע לילדים בגילאי 3-0, העיקריים שבהם: 1. מדיניות פדגוגית: הוועדה התרשמה כי לא הושם עד כה דגש מספק על החשיבות שבטיפוח איכות הטיפול והחינוך שהילדים מקבלים כבר בגיל הרך. נקודה זו משמעותית להתפתחות הילד בשנים מאוחרות יותר וליכולתו להתקדם ולהצליח בחייו הבוגרים. סוגיה זו תופסת משנה תוקף כאשר מדובר באוכלוסיות חלשות. 2. היעדר פיקוח ואכיפה מספקים: כאמור לעיל, הפיקוח על הסטנדרטים הבטיחותיים, הבריאותיים והטיפוליים אינו חל על כלל המעונות, אלא רק על חלקם, וגם לגביהם יש מקום לשיפור משמעותי של איכות ותדירות הפיקוח. משמעות הדבר היא כי מחצית התינוקות והפעוטות הנמצאים כיום במסגרות קבוצתיות בתשלום, כ-100 אלף במספר, שוהים במסגרות שנעדרות כל פיקוח בנוגע לבטיחות, לבריאות ולאיכות הטיפול הניתן בהן. 1 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, שנתון סטטיסטי לישראל, שנת 2010, לוח 2.19.114

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

3. מחסור בהיצע מעונות תחת פיקוח מחיר ומנגנון סבסוד: כיום היצע המקומות במעונות היום הנמצאים תחת פיקוח מחיר ובמנגנון הסבסוד עומד על כ-100 אלף בלבד (כ-%50 בלבד מסך הילדים הנמצאים במסגרות קבוצתיות בתשלום). זאת, בין היתר, על רקע היקפי בינוי מועטים בשנים האחרונות. לדעת הוועדה היצע זה איננו מספק את הביקוש ועקב כך יש הורים רבים הנאלצים לשלוח את ילדיהם למעונות פרטיים שמחירם לרוב גבוה יותר, ללא יכולת ליהנות ממנגנון הסבסוד, או לחילופין, להימנע מיציאה לעבודה. בולט במיוחד הוא היעדרם של מעונות יום במרבית היישובים הערביים. 4. חסמים לכניסת מעונות פרטיים למערך הפיקוח: כיום מעונות יום פרטיים אינם נמצאים תחת מערך פיקוח המחיר בשל ארבע סיבות מרכזיות: א. הם אינם מעוניינים לקבל על עצמם את הביורוקרטיה הממשלתית. ב. מחסור בהיצע של מעונות יום מאפשר ביקוש יציב גם במחירים גבוהים מהמחירים המפוקחים. ג. אספקת רמת שירות גבוהה מהתקינה הקיימת בחלק מהמעונות גורמת לעלות גבוהה יותר למעון. ד. חלק מהמעונות אינם עומדים בתקינה הקיימת, ועלות התאמתם לתקינה זו היא גבוהה. עיקרי ההמלצות 1. העברת הסמכות והאחריות על תחום מעונות היום והמשפחתונים לגיל הרך משר התעשייה, המסחר והתעסוקה לשר החינוך

הוועדה סבורה כי על הממשלה לפעול להעברת האחריות והסמכות על תחום מעונות היום לשר 

החינוך; זאת, בין היתר, מתוך ההכרה בחשיבות החינוך בגילאים אלה ומתוך הרצון לייצר מדיניות פדגוגית רציפה ושלמה החל משלבי התפתחותו המוקדמים של הילד. אין באמירה זו כדי לומר שמשרד התמ"ת אינו ממלא את תפקידו בהתאם לסמכויותיו; אמירה זו באה לשקף את הצורך בשינוי מבני ארגוני אשר יביא לידי ביטוי את החשיבות שבשינוי תפיסת העולם ביחס לגיל הרך.

לדעת הוועדה המלצה זו היא התשתית הבסיסית שעליה נשענות יתר ההמלצות בנושא הגיל הרך 

ויש חשיבות גבוהה ליישומה בהקדם. עם זאת, על העברת התחום להתבצע באופן סדור ובאופן שלא תהיה פגיעה בניהול התקין של המערכת.

במסגרת סמכותו של שר החינוך ייכללו, בין היתר, קביעת התקינה לפעילות מסגרות לטיפול בגיל 

הרך ורישוי המסגרות לפעוטות והפיקוח עליהן. כמו כן, שר החינוך יהיה אחראי על קביעת המחיר המפוקח ועל קביעת הסבסוד לילדים במעונות המפוקחים, והכול במסגרת תהליך קבלת ההחלטות שהיה מקובל ערב העברת האחריות. נוסף לאמור, במהלך השנים הבאות יהיה השר אחראי על יישום המדיניות המומלצת להגדלת היצע המסגרות הטיפוליות העומדות בפיקוח על המחיר.

יובהר כי תכלית ההעברה היא ליצור רצף טיפולי ומדיניות חינוכית כאמור ואין בה כדי להגדיל את 

היקף המשאבים המיועד לתחום זה מעבר למוצע במסגרת ההמלצות. הוועדה סבורה כי יש להמשיך גם לאחר יישום המלצה זו במבחני התעסוקה וההכנסה כבסיס לקביעת הזכאות לסבסוד.

הוועדה ממליצה להקים צוות יישום בראשות שר החינוך ובהשתתפות נציגי התמ"ת והאוצר לגיבוש 

תכנית ליישום ההמלצה האמורה. הצוות יגיש עד ליום 1.1.2012 תכנית מפורטת לממשלה ובה פירוט אבני הדרך ליישום העברת האחריות, תוך התייחסות, בין היתר, לתיאום הנדרש בין משרד התמ"ת למשרד החינוך בנוגע ליישום יתר המלצות הוועדה בתחום הגיל הרך (בינוי, חוק הפיקוח, חיזוק מערך ההדרכה וכו') בתקופת הביניים. 115

עיקרי ההמלצות - שירותים חברתיים
הוועדה ממליצה כי תהליך העברת האחריות יושלם עד לשנת הלימודים תשע"ג (ספטמבר 2012), 

ובתחילת שנת הלימודים הבאה יופעלו המעונות תחת אחריות שר החינוך. 2. החלת פיקוח על כלל המסגרות הטיפוליות ל- 7 ילדים ומעלה כדי להבטיח כי ילדים הנמצאים במסגרות טיפוליות מחוץ לבית ישהו במסגרות העומדות בסף האיכות שהוגדר על ידי המדינה

הוועדה ממליצה כי הממשלה תפעל לאישור הצעת חוק הפיקוח הנמצאת כאמור בהכנה לקריאה 

שנייה ושלישית בכנסת. בד בבד עם אישור הצעת החוק יש להתקין תקנות מכוח הצעת החוק האמורה לעניין סטנדרטים פדגוגיים ובטיחותיים אשר בשלב ראשון יהיו בהתאם לתקינה ולהנחיות הקיימות כיום למעונות היום המפוקחים. כמו כן הוועדה קוראת להאצת תהליך היישום של חוק הפיקוח, לכשיאושר, כדי שהתהליך יושלם באופן מדורג בתוך 5 שנים (עד שנת תשע"ז) במקום 7 שנים כפי שמוצע בחקיקה הממשלתית שטרם אושרה על ידי הכנסת. 3. תוכנית חומש להרחבת היצע המסגרות העומדות בפיקוח על המחיר ובהן אפשר יהיה לקבל סבסוד בהתאם למבחן ההכנסה והתעסוקה

מוצע להרחיב את היצע מעונות היום במסגרת המחיר המפוקח במטרה להרחיב את הנגישות 

למסגרות אלו, להקל את הנטל הכלכלי של ההורים ולעודד תעסוקה.

הוועדה סבורה כי על הממשלה להציב יעד שלפיו יתווספו בתוך חמש שנים 60,000 מקומות 

חדשים (מעבר לגידול הטבעי המוערך בכ- 10,000 מקומות נוספים) למערך המפוקח, שיכללו עמידה בסטנדרט הממשלתי, פיקוח מחיר ומנגנון סבסוד על פי מבחני תעסוקה והכנסה.

הוועדה ממליצה כי הגידול במספר המעונות בהתאם ליעד האמור יושג בשני תהליכים עיקריים: 

האחד, בינוי מעונות יום במימון ציבורי; השני, תמרוץ מעונות פרטיים להיכנס למערך הפיקוח על המחירים כדלקמן: א. בינוי מעונות יום במימון ציבורי לכ-30 אלף ילדים חדשים בחמש השנים הקרובות

הגדלת ההיצע תתבצע, ככלל, בשני מוקדי אוכלוסייה עיקריים: אזורים שבהם יש עודף ביקוש 

למעונות יום מפוקחים ביחס להיצע, לרבות מקומות שבהם אין כלל היצע ציבורי, גם אם קיים בהם היצע פרטי, ואזורים הנעדרים מסגרות טיפוליות מכל סוג שהוא.

למימוש ההחלטה מוצע להקצות תוספת, מעבר לתקציב המיועד לכך כיום בתקציב המדינה, 

של מיליארד ₪ לבינוי מעונות חדשים במהלך החומש הקרוב (200 מלש"ח לשנה בממוצע, 235 מלש"ח בשנת 2012). ב. תמרוץ מעונות פרטיים להיכנס למערך הפיקוח על המחירים

יישום מהיר של חוק הפיקוח ואכיפתו, לצד הרחבה יזומה של היצע המעונות באמצעות בינוי, 

עשויה להסיר חלק מהחסמים המונעים את כניסתם של מעונות יום פרטיים למערך הפיקוח על המחירים. עם זאת, הוועדה סבורה כי על הממשלה לפעול באופן יזום לתמרוץ מעונות היום להיכנס למערך הפיקוח. לפיכך מוצע כי הממשלה תסייע במימון של התאמות לתקינה שתידרש לאחר אישור חוק הפיקוח והתקנת התקנות, למעונות שיתחייבו לקבל על עצמם את צו הפיקוח על המחיר למשך 5 שנים לפחות. מנגנון התמרוץ ייקבע בתיאום בין המשרד האחראי על מעונות היום ובין משרד האוצר.

הוועדה ממליצה כי הסיוע האמור ייועד למעונות שאינם תחת פיקוח על המחיר כיום (ולא קיבלו 116
דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

עד כה סיוע כלשהו מהממשלה), במטרה לתמרצם להיכנס למנגנון הפיקוח.

למימוש ההמלצה בדבר תמרוץ מעונות יום פרטיים להיכנס למערך הפיקוח על המחירים מוצע 

להקצות תקציב תוספתי בסך 700 מיליוני ש"ח על פני 5 השנים הבאות (מתוכם 300 מלש"ח בשנה הראשונה).

הרחבת היצע המעונות בהיקף של 60,000 מקומות בחומש הקרוב כרוכה גם בהרחבת מנגנון 

הסבסוד הקיים בעלות המוערכת בכ-600 מיליוני ש"ח בהפעלה מלאה במונחי 2016 לבסיס התקציב. 4. הגברת המעורבות של הרשויות המקומיות בחינוך לגיל הרך

הוועדה ממליצה לפעול להגברת המעורבות של הרשויות המקומיות בתחום החינוך בגיל הרך, בין 

היתר באמצעות תמרוץ הרשויות להכנת תכניות לפריסה עתידית של מעונות יום בכלל, תוך מתן דגש לעירוב שימושים עם ייעודי קרקע מתאימים ולהקצאת שטחים ובינוי בפועל של מעונות יום בהתאם לתכנית החומש. 5. תגבור מערכי ההדרכה הפיקוח והאכיפה במסגרות

כדי להבטיח את איכות הטיפול הניתן לילדים במסגרות אלו, ומתוך הכרה בחשיבות של איכות 

הטיפול, יש להגביר ולשפר את מערך הפיקוח וההדרכה הקיימים בהתאם לתכנית מפורטת שתגובש בין המשרדים ולמתווה העמידה בהוראות חוק הפיקוח.

ליישום ההמלצה מוצע להקצות תוספת של כ-355 מיליוני ש"ח על פני החומש הקרוב (תוספת של 

65 מיליוני ש"ח לבסיס תקציב 2012 ועלייה ל- 75 מיליוני ש"ח ב- 2014). 6. מתן שתי נקודות זיכוי לגבר עבור כל ילד עד להגיעו לגיל 3

הצעה זו באה לטפל באופן ישיר באוכלוסיית היעד העומדת לנגד חברי ועדה זו, קרי הורים עובדים 

לילדים קטנים. ציבור זה נאלץ לעמוד בעלות הגבוהה של גידול הפעוטות, וזאת לעתים קרובות דווקא בתקופה שבה הכנסותיו עדיין אינן גבוהות.

בדומה למנגנון הקיים כיום, נקודת הזיכוי תקל את עומס המס על אותן המשפחות, ובכך תפנה 

עבורן הכנסה נוספת בשיעור של עד כ-420 ש"ח לחודש לכל ילד בגילאים הרלוונטיים (נכון ל - 2011). כלי זה, המיועד לאוכלוסייה העובדת, הוא נדבך נוסף במדיניות הממשלתית הדוגלת ביציאה לעבודה, והוא משלים כלים אחרים כגון סבסוד מעונות יום, מס הכנסה שלילי ונקודות זיכוי לאישה עבור ילדיה. מכיוון שרק כ-%25 מן הנשים מגיעות כיום לסף המס, העצמת מנגנון נקודות הזיכוי לנשים הקיים כיום צפוי להיות לא אפקטיבי. על כן הצוות מעדיף להעניק נקודות זיכוי דווקא לגברים, ש-%75 מהם אכן מגיעים לסף המס, וזאת כדי להיטיב באופן מרבי עם ציבור ההורים.

יישום המהלך מוערך בהקטנת הכנסות המדינה ממסים בכ-1 מיליארד ש"ח לשנה.

7. מעקב, ליווי ובקרה אחר יישום התכנית והעמידה ביעדים

ההשפעה של פעולות הממשלה על בינוי מעונות המספקים שירות שמחירו מפוקח ועל תמרוץ 

מפעילי מעונות פרטיים להיכנס למערך הפיקוח על המחיר מחייבת מעקב שוטף. בהתאם לפער בין ההשפעה המצופה לבין ההשפעה בפועל על הגידול במספר הילדים במעונות היום המפוקחים יהיה צורך לבחון את ביצוע ההתאמות בצעדי המדיניות במהלך 5 השנים הבאות. 117

עיקרי ההמלצות - שירותים חברתיים
מוצע כי שרי החינוך והתמ"ת ידווחו לממשלה פעם ב-6 חודשים על התקדמות היישום של כלל 

הצעדים המפורטים בתחום הגיל הרך, בדגש על ההתקדמות בתהליך יישומו של חוק הפיקוח, בהרחבת היצע המעונות ובתהליך של העברת האחריות לתחום זה לשר החינוך.

יישום כלל הצעדים המוצעים בתחום גילאי 3-0 מוערך בעלות של כ-1.7 מליארד על פני החומש 

הקרוב לטובת בינוי מעונות ותמרוץ מעונות פרטיים להיכנס למערך הפיקוח על המחיר ובעלות של כ- 1.8 מליארדי שקלים לטובת סבסוד אוכלוסיית הילדים שתתווסף למעונות המצויים תחת מנגנון הפיקוח על המחיר ולטובת השיפור של מערך הפיקוח וההדרכה.

חלק ב' - חינוך בגני ילדים בגילאי 4-3

רקע בשנת 1984 אישרה הכנסת את התיקון מספר 16 לחוק לימוד חובה, התש"ט - 1949 (להלן - חוק לימוד חובה) הקובע כי החוק יחול החל מגיל 3 (במקום מגיל 5, כפי שהיה נהוג עד אז). תכלית החוק היא מתן מסגרת חינוכית מפוקחת החל מגיל 3 כדי להעניק הזדמנות שווה לכל הילדים במדינת ישראל. כיום יישומו המלא של החוק קבוע לשנת הלימודים תשע"ה (ספטמבר 2014). בפועל נדחה יישום החוק במשך שנים, והוא מיושם באופן חלקי כפי שיפורט להלן. מיפוי אוכלוסיית הילדים בגילאי 4-3 מתוך כ-300,000 ילדים בגיל 4-3 בישראל החוק חל על כ-105,000 ילדים בשנת הלימודים תשע"א (כ- %35 מהילדים). החוק מיושם בצורה מלאה ביישובים או בשכונות שחל עליהם צו חינוך חובה חינם או שלגביהם התקבלה החלטת מדיניות למתן פטור. במסגרת זו נכללים יישובים בשתי הדרגות החברתיות- כלכליות הנמוכות (אשכולות 1-2), ביישובי קו עימות, בשכונות שנכללות בפרויקט שיקום שכונות, ביישובי עדיפות לאומית ועוד. 115,000 ילדים נוספים (%38), אשר חוק לימוד חובה אינו מיושם לגביהם, נמצאים בגנים המפוקחים על ידי משרד החינוך (גנים עירוניים או מוכרים שאינם רשמיים), ועל כן הם זכאים לסבסוד בהתאם למבחני הכנסה. יתרת הילדים, כ-27%) 80,000), נשארים בביתם או הולכים למסגרות פרטיות שאינן מפוקחות (על פי סקרי הלמ"ס הקבוצה האחרונה מונה כ- 23,000 ילדים). המחיר בגנים המפוקחים על ידי המדינה בשנת הלימודים תשע"א עמד על 773 ש"ח בחודש, ובגן מוכר שאינו רשמי המחיר עמד על 761 ש"ח בחודש. הורים זכאים לסבסוד בגין הכנסה חודשית הנמוכה מ-2,217 ש"ח לנפש במשק הבית (הסבסוד נע בשיעורים שבין %10 ל-%90 מהעלות), ושיעור הסבסוד המקסימלי (%90 מהעלות) ניתן עבור הכנסה חודשית לנפש הנמוכה מ-1,299 ש"ח. שיעור ההנחה הממוצע, בהתאם לממוצע הארצי של מבחן ההכנסה, עומד כיום על כ-%32. העלות הכוללת של הסבסוד הממשלתי בגין ילדים בגיל 4-3 הנמצאים במסגרות הממומנות באופן מלא או חלקי על ידי המדינה עומד על כ-1.3 מיליארד ש"ח בשנה.118

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

תפיסת המדיניות ועיקרי ההמלצות מרבית אוכלוסיית גילאי 4-3 אינה זכאית לחינוך חינם. כתוצאה מכך מושת על הורי ילדים אלו נטל כלכלי משמעותי המגיע כמעט ל- 8000 ₪ בשנה לילד. יתרה מכך, כ-%28 מכלל הילדים בשנתונים 4-3 (כ-80 אלף ילדים) אינם נמצאים במסגרת פדגוגית המפוקחת ע"י משרד החינוך ושוהים במסגרות פרטיות שאינן מפוקחות ומחירן לעתים גבוה יותר או ללא כל מסגרת. עובדה זו מכבידה אף היא את הנטל על ההורים שאינם במסגרות הציבוריות, והיא משמשת חסם ליציאתם של ההורים לשוק העבודה, ועשויה לפגוע, במקרים שבהם הילד איננו במסגרת לימודית טובה, בהתפתחותו ובסיכויי ההצלחה שלו בלימודים ובחיים הבוגרים, וכתוצאה מכך להעמיק את הפערים החברתיים ואת האי-שוויון. במשך שנים רבות עוכב יישומו של חוק חינוך חובה. לדעת הוועדה, יש לפעול ליישומו המלא בתוך שלוש שנים. עוד סבורה הוועדה, כי נוכח החשיבות שביישום מואץ של החוק - יש להקצות משאבים ניכרים כבר בשנת 2012 אשר יבטיחו כי מרבית אוכלוסיית גילאי 4-3 אשר נמצאים כבר היום במסגרות הגנים הציבוריים (כ- 220,000 ילדים מתוך כ- 300,000 בגילאי 4-3) יהנו מחינוך חינם. לאור האמור, הוועדה ממליצה על יישומו המלא של חוק חינוך חובה לגילאי 4-3. היישום המלא ייעשה בהדרגה, והוראות החוק הנוגעות לחובת ההשתתפות בלימודים יחולו באופן מלא משנת הלימודים הקבועה בחוק - תשע"ה. כהוראת שעה, ועד למימוש מלא של החוק, הוועדה ממליצה על , וכך יהיו הלימודים בגנים אלה ללא כל תשלום 2 מימון מלא של הגנים הציבוריים החל מינואר 2012 מבחינת ההורים. החלת החוק באופן מלא, גם על אוכלוסיית הילדים שאינה בגנים הציבוריים הנאמדת בכ- 80,000 ילדים, מחייבת בינוי בהיקף נרחב. הוועדה ממליצה כי משרד החינוך יפעל במתווה רב שנתי להשלמת פער זה בתוך תקופת יישום החוק כאמור לעיל. עוד מומלץ כי משרד החינוך יגבש עד 1.1.2012 תכנית רב-שנתית מפורטת ליישום מלא של החוק על כלל אוכלוסיית גילאי 4-3 תוך התייחסות לתכניות הבינוי המפורטות, לתקציב ולאבני הדרך להשלמת הבינוי והפריסה. התכנית המפורטת תובא לאישור הממשלה עד לתאריך האמור. ליישום המלצה זו מוצע להקצות סכום של כ-7.2 מליארד במהלך החומש הקרוב למימון עלות הסבסוד המלאה של כלל אוכלוסיית גילאי 4-3. עם יישום החוק במלואו תגדל העלות השוטפת למימון החינוך בגילאי 4-3 בכ- 1.8 מליארדי שקלים. בנוסף מוצע להקצות סכום של כ- 2.6 מליארדי שקלים לטובת בינוי גנים חדשים לאוכלוסיית הילדים שאיננה מצויה כיום בגנים הציבוריים. בהתאם מוצע כי יוקצו 1.3 מליארדי שקלים בשנת 2012 לטובת בינוי בצד תוספת של 900 מיליוני ש"ח לבסיס תקציב 2012 לצורך סבסוד הילדים המצויים בגנים הציבוריים. 2 התשלום המלא בינואר 2012 יתוקצב ויינתן בכפוף להשלמת הבדיקה המשפטית והיישומית. מכל מקום יינתן סבסוד מלא בספטמבר .2012119

עיקרי ההמלצות - שירותים חברתיים
חלק ג': מסגרות לימודיות בשעות אחר-הצהריים לגילאי 9-3 

רקע כיום שעות הפעילות במרבית הגנים ובתי הספר אינן נמשכות מעבר לשעה 14:00. עד שנת הלימודים הנוכחית הסתיימה הפעילות ברוב הגנים בשעה 13:20, ובעקבות רפורמת "אופק חדש" החל משנה זו הפעילות בגנים הציבוריים מסתיימת בשעה 14:00. בכיתות א'-ג' הלימודים מסתיימים לרוב בין השעות .13:45-12:45 עם זאת, לפי הנתונים שהוצגו לוועדה כ-%16 מתלמידי הגנים ו-%27 מתלמידי בתי-הספר היסודיים לומדים עוד כשעתיים מעבר למועד הסיום הרגיל של יום הלימודים במסגרת פדגוגיות המפוקחת על ידי משרד החינוך. מסגרות לימודיות נוספות בשעות הצהריים – מצב קיים הארכת יום הלימודים נעשית כיום באמצעות שלושה כלים עיקריים: 1. יום חינוך ארוך (להלן - יוח"א): חוק יום חינוך ארוך, התשנ"ז-1997 קובע כי במוסדות החינוך יונהג יום חינוך ארוך לתלמידים (ארבעה ימים בשבוע - שבע שעות לימוד לכל היותר בבית ספר שרפורמת "אופק חדש" מיושמת בו או שמונה שעות בבית ספר שרפורמת "אופק חדש" אינה מיושמת בו. באחד מימי אמצע השבוע - חמש שעות לימוד לכל היותר וביום שישי ארבע שעות לימוד לכל היותר). שר החינוך רשאי לשנות את חלוקת שעות הלימוד בין הימים בשבוע, ובלבד שמספר שעות הלימוד בשבוע לא יקטן מ-37 שעות בבית ספר שמיושמת בו רפורמת "אופק חדש" (ומ-41 שעות בבית 3 ספר שבו הרפורמה אינה מיושמת). החוק מיושם בצורה הדרגתית בהתאם לצווים של שר החינוך, ויישומו המלא קבוע לשנת הלימודים תשע"ו (ספטמבר 2015). 2. מיל"ת (מסגרות יום לימודיות תוספתיות): תכנית מיל"ת פועלת במוסדות שונים, במימון משותף של משרד החינוך, הרשויות המקומיות וההורים. לצורך הפעלת התכנית משרד החינוך מתקשר באמצעות מכרז עם זכיין חיצוני. כיום התכנית מיושמת בבתי ספר בעלי מדד טיפוח (מדד שטראוס) הגבוה מ-5 ומופעלת על ידי העמותה לקידום בחינוך של קרן רש"י. התכנית מאריכה את יום הלימודים בשעתיים וכוללת הזנה לילדים המשתתפים בה. התכנית מתבססת על חלוקה של הכיתה לקבוצות כדי לאפשר תגבור לימודים אפקטיבי לתלמידים מתקשים וכן שיעורי העשרה. בגני הילדים, התכנית מקיפה את כל ילדי כיתת הגן. נכון לשנת הלימודים תשע"ב, אחוז ההשתתפות של הרשות המקומית וההורים במימון מיל"ת משתנה בהתאם למדד הטיפוח של הרשות, והשתתפות הרשות וההורים נעה בטווח של %50%-30, והרשות רשאית לגבות מההורים עד %50 מעלות ההשתתפות. 3. צהרונים: הצהרונים הם מסגרות, פרטיות לרוב, המאריכות את יום הלימודים עד לשעות 16:00 או 17:00. חלקם נמצאים בפיקוח משרד התמ"ת ואף זכאים לסבסוד ממשלתי בהתאם למבחני הכנסה ותעסוקה. הסבסוד בצהרונים מבוצע ביישובים הנמצאים באשכולות חברתיים-כלכליים 7-1 בגילאי 5-3 ובאשכולות חברתיים-כלכליים 4-1 בגילאי 9-6. הסבסוד מבוצע בהתאם לדרגות המבוססות על מבחני הכנסה, כאשר דרגת ההנחה המקסימלית מגיעה לסבסוד בסך של 400 ש"ח ברמת הכנסה 3 עפ"י הצו, רשימת הזכאים ליום חינוך ארוך היא בהתאם למתווה הזה: "שכונות שיקום, רווחה חינוכית, יישובי עדיפות לאומית א', קו עימות, יישובים שזוהו כבעלי שיעור גבוה של אבטלה, יישובים הנמצאים באשכול הראשון והשני של המדד החברתי כלכלי".120

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

לנפש הנמוכה מ-2,000 בש"ח בחודש ודרגת ההנחה המינימלית מגיעה לסבסוד של 250 ש"ח לחודש ברמת הכנסה לנפש שבין 5,000-4,581 ש"ח לחודש. תמונת המצב בהתייחס לאוכלוסייה הנמצאת במסגרות אחר-הצהריים יוח"א מיל"ת צהרונים מספר הילדים במסגרות צהריים מספר הילדים בקבוצת הגיל אחוז הילדים הנמצא במסגרת צהריים גני ילדים (גילאי (5-3 16% 450,000 73,300 18,300 20,000 35,000 כיתות א'-ג' (9-6 גילאי) 27% 430,000 114,500 3,500 6,000 105,000 תפיסת המדיניות ועיקרי ההמלצות קיומן של מסגרות לימודיות בשעות אחר-הצהריים מזמן הזדמנות משמעותית להעצמת החינוך ולצמצום הפערים החינוכיים בין תלמידים שונים. כמו כן, אי-ההתאמה הרבה הקיימת היום בין שעות העבודה שדורשות מרבית המשרות לבין שעות הפעילות של המסגרות הציבוריות לילדים מחייבת הורים למצוא מסגרת כלשהי לילדיהם בשעות אחר הצהריים, ולעתים הדבר כרוך בנטל כספי כבד. לאור האמור לעיל, הוועדה ממליצה על החלה אוניברסלית מדורגת של מסגרות לימודיות לשעות אחר הצהריים בימים א'-ה' בגנים ובבתי הספר הרשמיים בגילאי 9-3 באופן שהפעילות תסתיים

.16:00 בשעה

הוועדה ממליצה כי בגיבוש התכנית יינתן דגש על איכות השירות שיינתן במסגרות אלה, בדגש על העשרה פדגוגית מתאימה בהתאם לגיל הילד (כגון חוגים, סיוע בשיעורי בית, העשרה פורמלית ובלתי פורמלית), תוך מתן מענה לסוגיית ההזנה. בהתאם, ונוכח ההמלצה להאריך את המסגרות ל-5 ימים עד השעה 16:00, גובש מודל עלויות גבוה יחסית למסגרות הקיימות. לצורך כך הוועדה ממליצה על הקמת ועדת היגוי בין-משרדית שתכלול את נציגי משרד החינוך, משרד הפנים, אגף התקציבים במשרד האוצר והשלטון המקומי, בראשות מנכ"ל משרד החינוך. ועדת ההיגוי תגבש תכנית עבודה מפורטת, הכוללת הגדרה מפורטת של מטרות התכנית, יעדי המדיניות ומדדים להשגתם, אפיון מדויק של מתכונת הפעילות והתכנים, עקרונות מנחים לפריסת התכנית ברמת האשכולות, היישובים ובתי הספר, אבני דרך ליישום, מיפוי מפורט של התקציבים המיועדים, סטנדרטים מצופים, מודל מפורט של אופן אספקת השירות - תוך דגש על תהליך קביעת הסטנדרט ועל תהליכי הליווי, הבקרה וההערכה הנדרשים ועל הקריטריונים להשתתפות ההורים במימון. הוועדה ממליצה כי התכנית תגובש תוך הפקת לקחים מניסיון העבר בתחום זה. הוועדה מוצאת לנכון להעיר כי מדובר במהלך מורכב ורחב היקף של הרחבת השירותים שהממשלה אמורה לספק בשנים הקרובות בגילאים אלה. נוכח האמור מומלץ כי יושם דגש רב בשלב של גיבוש המודל המפורט, עקרונות המדיניות, סטנדרט השירות ומודל ההפעלה, הפיקוח והבקרה - בהתאם לעקרונות המפורטים בפרק ההשקפה הכללית בעניין אספקת השירותים הציבוריים. 121

עיקרי ההמלצות - שירותים חברתיים

בהתאם הוועדה ממליצה כי תמונה מינהלת ביצוע מקצועית אשר תהיה אחראית על התפעול השוטף ועל ביצוע המהלך בשטח. היות שהעלות הכוללת של החלת מסגרות לימודיות לילדים בשעות אחר-הצהריים על כלל התלמידים בגיל 9-3 היא משמעותית, הוועדה ממליצה על פריסה מדורגת על פני השנים באופן שבשלושת האשכולות הנמוכים יינתן מימון ממשלתי מלא ובשבעת האשכולות האחרים תיקבע השתתפות דיפרנציאלית. בהתאם מוצע כי המימון הממוצע על פני אשכולות 10-4 יתחלק באופן שווה בין המדינה (%50) לרשויות המקומיות ולהורים (יתרת המימון). שיעור ההשתתפות בפועל של המדינה יהיה דיפרנציאלי על פני האשכולות באופן שבאשכולות הנמוכים הוא יהיה גבוה יותר משמעותית וירד באופן הדרגתי עם העלייה ברמת האשכול. העקרונות לחלוקת יתרת המימון בין ההורים לבין הרשויות המקומיות יגובשו על ידי ועדת ההיגוי עד ליום 1.1.2012. הוועדה ממליצה על השלמת פריסת המסגרות לאשכולות 3-1 באופן מלא עד לשנת הלימודים תשע"ג (ספטמבר 2012) וכן על פריסה חלקית באשכול 4 כבר בשנת לימודים זו. בהמשך תתבצע הפריסה עד להבשלה מלאה של התכנית עד שנת 2016. הוועדה ממליצה כי משרד החינוך ידווח לממשלה על פרטי תכנית היישום המפורטת בהתייחס לאמור .1.1.2012 ליום עד ליישום ההמלצה מוצע להקצות סכום של כ-7 מיליארדי שקלים במהלך החומש הקרוב למימון ההשתתפות של המדינה במסגרות הלימודיות לשעות אחר הצהריים. העלות התוספתית המלאה בבסיס תקציב המדינה לאחר השלמה מלאה של פריסת התכנית במתכונת המוצעת על ידי הוועדה תעמוד על כ-2,350 מיליוני ש"ח לשנה. עוד מוצע כי מתוך הסכום האמור יוקצו 300 מיליוני ש"ח בשנת 2012 ומליארד ₪ ב-2013 למימון הפעימה הראשונה של פריסת המסגרות, כמפורט לעיל.

חלק ד': הפחתת הנטל בתשלומי הורים וברכישת ספרי לימוד

רקע תשלומי הורים תשלומי ההורים במערכת החינוך בישראל נחלקים לכמה סוגים: תשלומי חובה ורשות באישור ועדת החינוך של הכנסת, תשלום בעבור הזנה (גם הוא באישור ועדת החינוך), תשלומים בעבור תל"ן (תכנית לימודים נוספת) ובעבור "רכישת שירותים מרצון", תשלום בעבור תכנית לימודים נוספת תורנית ועוד. מאומדן שערכה בשנת 2009 המחלקה לפיקוח תקציבי במרכז המחקר והמידע של הכנסת עלה כי תשלומי החובה והרשות המאושרים בוועדת החינוך של הכנסת הסתכמו בכ-1.3 מיליארד ש"ח (נכון לשנת תשס"ט). משרד החינוך מפעיל מערך סיוע במלגות לתלמידים נזקקים שהוריהם מתקשים לשלם את תשלומי ההורים הנגבים במוסדות החינוך. סכום הכסף המחולק בכל שנה מכונה על-פי רוב "קרן המלגות", אף שאין מדובר בקרן אלא בתקציב המעוגן כסעיף בתקציב המאושר של משרד החינוך. תקציב המלגות בשנות הלימודים תשס"ט-תשע"א עמד על כ-55 מיליון ש"ח. בחודש יולי 2010 מינה שר החינוך ועדה לבחינת תשלומי ההורים בראשות מנכ"ל משרד החינוך, ד"ר שמשון שושני, ובהשתתפות רו"ח משה לאון ונציג אגף תקציבים באוצר (להלן - ועדת שושני). מתווה ההמלצות המסתמן של הוועדה, לאחר בחינת האלטרנטיבות השונות, הוא הגדלת השתתפות המדינה 122

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

במימון תשלומי ההורים לטובת יצירת מנגנון פרוגרסיבי אשר יסבסד את תשלומי ההורים לתלמידים ממשקי בית מעוטי יכולת. בשל מגבלות תקציביות נטתה ועדת שושני להמליץ על מתווה פריסה של הסבסוד על פני עשור. רכישת ספרי לימוד שוק ספרי הלימוד מגלגל סכום המתקרב לכ-800 מיליון ש"ח בשנה. משרד החינוך מאשר את מחירי ספרי הלימוד, אולם כיום לא מבוצעת אכיפה אפקטיבית על ידי משרד החינוך על מחירי הספרים בחנויות. השוק כולל כ-4,500 ספרים מאושרים שמופצים באמצעות 42 מו"לים מרכזיים וכ-30 מו"לים קטנים. השוק מאופיין בביקוש הבנוי מקהל שבוי של הורים המחויבים לקנות ספרי לימוד בהתאם לדרישת בית הספר. משק בית מוציא בממוצע סכום של 800-600 ש"ח לתלמיד בשנה על ספרי הלימוד. כדי להקטין את הנטל על ההורים אושר בחודש מרס 2011 תיקון לחוק השאלת ספרי לימוד, התשס"א-2000, אשר קובע כי אם %60 מהורי התלמידים בבית הספר מצביעים בעד הפרויקט בית הספר ייכנס למתכונת של השאלת ספרי לימוד. בית הספר הנכנס לפרויקט זכאי לתקציב חד-פעמי להתחלת הפרויקט (רכישה התחלתית של ספרי לימוד), בהתאם למדד הסוציו-אקונומי של המוסד. התקציב הממוצע למוסד עומד על כ-40 אלף ש"ח. התשלום השנתי לתלמיד הלומד בבית ספר הנמצא במתכונת של השאלת ספרי לימוד עבור רכישת ספרי לימוד הוא כ-280 ש"ח לשנה. עיקרי ההמלצות העלות למשק בית בגין תלמיד כוללת, בין היתר, תשלומי הורים הנגבים בסכומים אחידים מכלל הורי התלמידים וכן הוצאות משמעותיות על ספרי לימוד. עלויות אלו, הנעות בטווח שבין 1,000 ל-2,000 ש"ח לשנה לתלמיד, ללא אבחנה ברמת ההכנסה של משקי הבית של התלמידים, הן נטל כלכלי על משפחות מעוטות הכנסה. כדי להקל על משקי בית אלו הוועדה ממליצה לנקוט את הצעדים האלה: א. יצירת מנגנון פרוגרסיבי לגביית תשלומי הורים תוך סבסוד תשלומי ההורים על פי קריטריונים שיקבע משרד החינוך. בהתייחס להמלצות המסתמנות בוועדת שושני מומלץ לקצר את משך יישום ההמלצות ולקבוע כי היקפו המלא של הסבסוד המוצע יינתן בשתי פעימות ויושלם עד תחילת שנת הלימודים תשע"ד ולא בפריסה הדרגתית על פני עשור. ב. הסרת החסמים בפרויקט השאלת ספרי לימוד. מומלץ להגמיש את הקריטריונים להחלת הפרויקט בבית הספר (הקטנת התמיכה הדרושה מצד ההורים) ולחייב את המנהלים לערוך הצבעה בבית ספרם. ג. דיגיטציה. מוצעת העלאת תכנים של ספרי הלימוד לאינטרנט אשר תאפשר לתלמידי ישראל, תמורת תשלום סמלי, שימוש וגישה חופשיים לספרי הלימוד. ד. הגברת הפיקוח והאכיפה על מחירי ספרי הלימוד. מוצעת הקמת מערך אכיפה מצומצם במשרד החינוך לטובת אכיפת מחירי הספרים בחנויות במקביל ליצירת מודל אפקטיבי לתמחור ספרי לימוד. ליישום ההמלצות האמורות מוצע להקצות סכום של שני מליארד שקלים על פני החומש הקרוב. בהתאם מוצע להקצות סכום תוספתי של 150 מיליוני ש"ח לבסיס תקציב משרד החינוך בשנת 2012 ולהעלותו בשתי פעימות ל-500 מיליוני ש"ח משנת 2014 ואילך. 123

עיקרי ההמלצות - שירותים חברתיים
חלק ה': תנועות נוער 

תנועות הנוער הן נדבך חשוב ביותר של החינוך הבלתי-פורמלי בישראל. ההשתתפות הפעילה בתנועות הנוער חושפת את הילדים לתכנים ערכיים חינוכיים כמו גם להתנסויות חברתיות חשובות, הן כחניכים והן כמדריכים. הוועדה ממליצה להגדיל את ההשקעה בתחום חשוב זה ואת התמיכה במגוון פעילויות, לרבות עידוד פתיחת סניפים חדשים ביישובים חלשים, סבסוד חניכים ביישובי הפריפריה, עידוד פעילויות עם נוער בסיכון וכדו'. הוועדה צופה כי התוספת התקציבית לתחום זה תביא הן להעצמת מגמת הגידול במספרי המשתתפים והן להעמקת הפעילויות החינוכיות הכרוכות בו. ליישום המלצה זו מוצע להקצות תוספת של 20 מיליוני ש"ח לתקנה הרלוונטית במשרד החינוך, מתוכם 15 מיליוני ש"ח לבסיס התקציב ו- 5 מיליוני ש"ח נוספים ממקורות משרד החינוך.

סיכום 

בדיוניה בחרה הוועדה למקד את עיקר המשאבים התוספתיים בתחום השירותים הציבוריים בעיקר בחינוך בגילאים הצעירים, וזאת בשל החשיבות העצומה של חינוך איכותי בשלבים המוקדמים, כיוון שחינוך הוא הכלי העיקרי להבטחת שוויון הזדמנויות ולהקטנת הפערים בחברה. לצד אלה מצאה הוועדה כי השקעה בתחומים אלה עשויה להקל באופן ממשי על הנטל הכלכלי המוטל על הורים לילדים צעירים, אשר נדרשים להפנות נתח ניכר מהכנסתם לצורך גידול ילדיהם דווקא בתקופה שבה הכנסותיהם עדיין אינן גבוהות. נטל כלכלי זה הוא אף חסם משמעותי להשתלבותם של הורים רבים בשוק התעסוקה. לפיכך החליטה הוועדה להמליץ על הקצאה תוספתית של כ-18 מיליארד ₪ במהלך החומש הקרוב למטרת יישום הצעדים בתחומי החינוך בגיל הרך ובגילאים הקטנים וכן בתחום תשלומי ההורים, ספרים ותנועות הנוער, בנוסף להקצאה חד-פעמית של 4.35 מליארדי שקלים למטרות בינוי הנדרשות ליישום ההמלצות המפורטות לעיל. בסיס התקציב לתחומים אלה יגדל על פי המלצות אלה בסוף החומש הקרוב בכ-5.4 מליארדי שקלים. כן החליטה הוועדה להמליץ על מתן 2 נקודות זיכוי לגבר תוך הערכת אבדן הכנסות למדינה בשיעור של כ-מליארד שקלים בשנה. הוועדה ערה לכך שחלק ניכר מהצעדים המומלצים, בעיקר אלה הנוגעים לגיל הרך, מחייבים היערכות נרחבת של הממשלה, ותהליך יישומם המלא יארך זמן. ההשפעה של צעדים אלה על איכות החינוך, על האי-שוויון ועל הנטל הכלכלי הכרוך בגידול הילדים לא תהיה מיידית; תהליכי הבינוי אורכים זמן, ופיתוח תפיסה פדגוגית בתחום הגיל הרך והעברת האחריות לשר החינוך לא ייעשו ביום אחד. גם החלת סטנדרט ויישום הליכי פיקוח דורשים היערכות, יכולות ביצוע ומדיניות נחושה להסרת החסמים הרבים והמכשולים שעל הדרך. גם הרחבת הפריסה של מסגרות הלימודים לשעות אחר הצהריים תארך זמן, שכן היא דורשת היערכות נרחבת של הממשלה לאספקת מוצר חדש למאות אלפי תלמידים. אולם הוועדה שוכנעה כי אלו צעדים בכיוון הנכון: הם מסמנים את הדרך לשינוי סדרי העדיפויות ולמיקוד מדיניות הממשלה באותם התחומים שבהם השפעתה על האי-שוויון ועל שיוויון ההזדמנויות, על איכות החינוך ועל הפחתת יוקר המחיה תהיה משמעותית יותר. עם זאת, ונוכח העובדה שהבשלת רבים מהצעדים תיקח זמן ונוכח הרצון לתת מענה מיידי, גם אם חלקי, למצוקה הכלכלית שאוכלוסיית ההורים לילדים בגילאים קטנים מתמודדת עמה - החליטה הוועדה להמליץ על שורת צעדים אשר יקלו כבר בזמן קצר יותר על נטל המחיה. מכאן ההמלצה על מתן 124

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

נקודות הזיכוי לגבר בהוראת שעה, על החלה מהירה של חינוך חינם לגילאי 4-3 כבר בשנת תשע"ג ועל הענקת סבסוד ניכר בתחום של תשלומי ההורים כבר בשנת תשע"ג. צעדי מדיניות מומלצים - טבלה מסכמת צעדים בגילאי 3-0 התחום צעד המדיניות המומלץ מדד התפוקה הלו"ז לביצוע מדד התוצאה העברת הסמכות והאחריות על תחום החינוך לגיל הרך למשרד החינוך העברת הסמכות והאחריות על תחום מעונות היום והמשפחתונים לגיל הרך ממשרד התמ"ת למשרד החינוך החלטת ממשלה השלמת ההעברה ספטמבר 2012 החלת תקינה ופיקוח על מעונות שבהם 7 ילדים ומעלה אישור הצעת חוק הפיקוח הנמצאת בהכנה לקריאה שנייה ושלישית בכנסת אישור הצעת החוק דצמבר 2011; השלמת יישום: דצמבר 2016 תחילת יישום חוק הפיקוח החל מספטמבר 2012 הרחבת היצע מעונות היום המפוקחים ומסובסדים בינוי מעונות יום חדשים גיבוש נוהל לסיוע בבינוי מעונות יום והפעלתו הגדלת מספר הילדים השוהים במעונות יום מסובסדים מדי ספט' בינוי מעונות יום חדשים לכ-30 אלף ילדים חדשים בתוך 5 שנים הרחבת היצע מעונות היום המפוקחים ומסובסדים סיוע במימון של התאמות לתקינה, שתידרש לפי חוק הפיקוח למעונות שיתחייבו לקבל על עצמם את צו הפיקוח על המחיר גיבוש נוהל לסיוע במימון והפעלתו סיום עד דצמבר

2016

כניסה של כ-

מקומות 30,000

במעונות היום הפרטיים למערך הפיקוח על המחיר החלת תקינה ופיקוח אחידים הפעלת מערך פיקוח אפקטיבי פעילות מדי שנה פיקוח אפקטיבי על כלל המסגרות החינוכיות תגבור הדרכת המטפלות וההכשרות המקצועיות תגבור מערך ההכשרות הקיים תקצוב 1.1.2012125

עיקרי ההמלצות - שירותים חברתיים

צעדים בגילאי 9-3 התחום צעד המדיניות המומלץ מדד התפוקה הלו"ז לביצוע מדד התוצאה חינוך בגילאי 4-3 חוק לימוד חובה חינם מגיל 3 חינוך חובה לגילאי 3-4; חינוך חינם בשנת הלימודים הקרובה לכלל התלמידים בגנים הציבוריים יישום מלא עד לתשע"ה; תחילת ביצוע בשנת 2012 לתלמידים בגנים הציבוריים שיפור החינוך, הקלה על יוקר המחיה, עידוד התעסוקה מסגרות צהריים 9-3 לגילאי סיפוק מסגרות לתכניות צהריים לגילאי 9-3 קיום יום לימודים ארוך עד השעה 16:00 9-3 לגילאי יישום מלא עד לתשע"ו; תחילת ביצוע בתשע"ג בהתאם לקריטריונים שייקבעו ע"י ועדת ההיגוי שיפור החינוך, הקלה על יוקר המחיה, עידוד התעסוקה הפחתת הנטל בתשלומי הורים וברכישת ספרי לימוד 1.יצירת מנגנון פרוגרסיבי לגביית תשלומי הורים 2. הסרת החסמים בפרויקט השאלת ספרי לימוד 3. דיגיטציה של ספרי לימוד 4. הגברת הפיקוח והאכיפה על מחירי ספרי הלימוד 1. פריסה ארצית של הפרויקט להשאלת ספרי לימוד 2. קיום מנגנון פרוגרסיבי לגביית תשלומי הורים 3. הצבעה בכלל בתי הספר עד ספטמבר 2012 1.יצירת מנגנון פרוגרסיבי לגביית תשלומי הורים 2. הרחבת הפרויקט להשאלת ספרי לימוד החל מתשע"ג ועד לפריסה ארצית בתשע"ז 3. הגברת הפיקוח והאכיפה על מחירי ספרי לימוד החל מתשע"ג 4. דיגיטציה - החל מתשע"ג ועד לפריסה ארצית בתשע"ז הפחתת נטל ההוצאה הפרטית על חינוך של משקי בית תהליכי המשך (גיבוש ויישום מדיניות) התחום הנושא מנדט אופן ניהול התהליך תוצרי התהליך לו"ז להשלמה

חינוך

יישום החלת מסגרות אחר- צהריים בגילאי

9-3
משרד 

החינוך, בשיתוף אג"ת הקמת ועדת היגוי בין-משרדית ומינהלת ביצוע לטובת יישום מהלך כולל הפעלת מסגרות אחר -הצהריים 9-3 בגילאי

תשע"ו

חינוך דיגיטציה משרד החינוך דיגיטציה של ספרי לימוד קיימים וחיוב מהדורה דיגיטלית של ספרי לימוד חדשים תוכני לימוד דיגיטליים כתחליף לשימוש בספרי לימוד תשע"ז חינוך 3-0 העברת אחריות לשר החינוך שר החינוך צוות יישום בראשות משרד החינוך ובשיתוף משרדי התמ"ת והאוצר מודל העברת אחריות 1.9.2012 מיקור חוץ בחינת מדיניות לאופן 'מיקור החוץ' משרד רה"מ + אג"ת צוות בראשות מנכ"ל משרד רה"מ והממונה על התקציבים 6.1.2012 המלצות126

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

4 היבטים תקציביים צעדי המדיניות המומלצים העלויות הפריסה הרב-שנתית ס"כ ההקצאה על פני חומש 2016 2015 2014 2013 2012 בינוי מעונות יום חדשים חד פעמי 1000 210 220 235 100 235 סיוע במימון של התאמות לתקינה למעונות שיתחייבו לקבל על עצמם את צו הפיקוח על המחיר 700 150 80 70 100 300 פעמי חד סבסוד בגין הרחבת היקף הילדים השוהים במעונות 1455 622 424 252 125 33 שוטף הפעלת מערך פיקוח אפקטיבי, הדרכת מטפלות ותגבור הכשרות מקצועיות 355 75 75 75 65 65 שוטף צעד המדיניות המומלץ העלויות הפריסה הרב שנתית ס"כ ההקצאה על פני חומש 2016 2015 2014 2013 2012 חינוך חובה לגילאי 4-3 1,802 1,802 1,565 1,158 900 שוטף 7226 + 2650 0 450 450 450 1,300 פעמי חד 6,950 2,350 1,950 1,350 1,000 300 שוטף 9-3 לגילאי הצהריים-אחר מסגרות הקלה בתשלומי הורים וברכישת ספרי לימוד 2,000 500 500 500 350 150 שוטף 75 15 15 15 15 15 שוטף נוער תנועות 4 יישום כלל הצעדים בהתאם ליעדים שפורטו בדוח יוכפף למסגרות ולמגבלות התקציביות המפורטות בטבלה שלהלן127

עיקרי ההמלצות - שירותים חברתיים

המגזר השלישי במהלך דיוניה נחשפה הוועדה גם לתרומתו הקיימת והפוטנציאלית של המגזר השלישי לנושאים אשר על סדר יומה ועל סדר היום החברתי-כלכלי של מדינת ישראל. אף כי במהלך המחאה לא היה תפקידו של המגזר השלישי מרכזי אל מול עוצמת המחאה של האזרחים כפרטים, אין עוררין על מרכזיותו של המגזר השלישי בחברה הישראלית: כספק שירותים, כיסוד חשוב בחברה דמוקרטית וכמגן על זכויותיהם של האזרחים וכערוץ לביטוי הלכי רוח, צרכים ומצוקות של האזרחים. הואיל והוועדה לא מיצתה את הדיון בסוגיות הנוגעות למגזר השלישי, היא סברה כי נכון יהיה לסמן את אותם נושאים אשר להערכתה ראויים לבירור ולעיון בהמשך. באופן כללי נחשפה הוועדה לצורך לבחון ערוצים לחיזוק המגזר השלישי מחד גיסא ולטיוב הממשק שבין המגזר לבין הממשלה מאידך גיסא, תוך בחינה של הגדרת התפקידים של כל מגזר ושמירה על גבולות הגזרה ועל הסמכות ועל התפקיד של שני הצדדים. הרחבת הדיאלוג שבין המגזר השלישי לבין הממשלה ביחס לסוגיות מרכזיות העומדות על סדר היום החברתי-כלכלי ובהקשר של שירותים חברתיים והיחסים שבין הממשלה למגזר יכולה לסייע בשיפור השירות שניתן בסופו של דבר לאזרחים. הממשלה הכירה בערכו של המגזר השלישי (החלטת ממשלה 3190; הקמת השולחן העגול במשרד ראש הממשלה), ולאחרונה פועלת למיסודם של שולחנות עגולים משרדיים שהם כלי בעל פוטנציאל חשוב ליצירת קשר בין-מגזרי מעמיק וארוך טווח. לצד פלטפורמות קיימות של הידברות ועל רקע המחאה עולה הצורך לבחון את האפשרות ליצירת הידברות גם בצמתים חדשים של תכנון ועשייה וגם לשלב פלטפורמות חדשות כגון אלו האינטרנטיות שבהן התנסתה הוועדה. על רקע מרכזיות המגזר באספקת שירותים נראה גם כי בחינה משותפת של נקודות מפגש של הממשלה עם המגזר בכל הנוגע למכרזים ולמיזמים משותפים יכולה אף היא להביא לטיוב השירותים הניתנים על ידי המגזר ולהרחבתם. בשלל תהליכים אלו ראוי לשלב גם את השלטון המקומי שמקומו בהספקת השירותים לאזרח ובפעולת המגזר השלישי הלכה למעשה הוא מרכזי. המחאה החברתית הגיעה בתקופה שבה המגזר השלישי מתמודד עם ירידה בהכנסות ועם ההכרה בצורך לפעול לשינוי בתמהיל הכנסותיו כדי לשרוד ולהצליח לעמוד במשימותיו. על רקע זה הועלה בפני הוועדה הרעיון לבחון את האפשרות לגיוון ולהרחבה של מקורות המימון של המגזר השלישי ממקורות חיצוניים לממשלה, וביניהם - ליצור שוק הון פילנתרופי אשר יכלול כלים כגון אג"ח חברתי, קרנות השקעה חברתיות וכן הרעיון לקדם את פיתוחם של עסקים חברתיים.128

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 129
עיקרי ההמלצות - שירותים חברתיים

טיפול בשוק העבודה והרחבת מעגל המועסקים במשק רקע על אף השיפור שחל בשנים האחרונות בשוק העבודה הישראלי שיעור ההשתתפות בכוח העבודה עדיין נמוך באופן ניכר בהשוואה לשיעורי ההשתתפות המאפיינים את המדינות המפותחות בעולם ומהווה אחת מבעיות היסוד של המשק הישראלי. לדוגמה, שיעור ההשתתפות בגילאי 64-25 בישראל בשנת 2010 עמד על %75.5, בעוד ששיעור ההשתתפות בארה"ב, בבריטניה, בקנדה ובגרמניה עמד על %78.3, .בהתאמה 81.7%-ו 81% ,79.3% יצוין, כי הגדלת שיעור ההשתתפות בשוק העבודה במשק, במיוחד בקרב אוכלוסיות מעוטות השתתפות, היא אחד הכלים המרכזיים הן להגדלת הצמיחה במשק והן לצמצום העוני ולהקטנת הפערים. לשם המחשה, תחולת העוני בישראל בקרב משקי בית בעלי שני מפרנסים או יותר עומדת על כ-%3.7 בלבד; זאת לעומת תחולת העוני בקרב משקי בית ללא מפרנס העומדת על כ-%69. ניתוח שיעורי ההשתתפות והתעסוקה בישראל לפי קבוצות אוכלוסייה מראה כי שיעורי ההשתתפות והתעסוקה הנמוכים של ישראל נובעים במידה רבה משיעורי ההשתתפות והתעסוקה של שתי קבוצות אוכלוסייה: גברים חרדים ונשים ממגזר המיעוטים. בהמשך לאמור לעיל בנוגע לקשר שבין מספר המפרנסים לתחולת העוני, אלו הם גם מוקדי העוני בחברה הישראלית. תופעת שיעורי ההשתתפות הנמוכים של אוכלוסיות בעלות מגמת גידול דמוגרפי מואץ עלולה ליצור פגיעה משמעותית בתוצר וברמת החיים של כלל האוכלוסייה. בתרחיש שבו כל קבוצת אוכלוסייה תשמור על שיעור התעסוקה הנוכחי ירד שיעור התעסוקה הכללי ב-2 נקודות האחוז ב-2020 (פגיעה בתוצר של למעלה מ-20 מיליארדי ש"ח). נוכח האמור לעיל נראה כי הרחבת מעגל המועסקים במשק היא אחד מהאתגרים הגדולים של כלכלת ישראל בעשור הקרוב, והיא מהווה מנוע צמיחה פוטנציאלי משמעותי. אם לא ישתנו המגמות הקיימות, קיים פוטנציאל לפגיעה משמעותית בתוצר וברמת החיים של אזרחי המדינה. יעדי המדיניות ואמצעיה ביום 15 ליולי 2010 אימצה ממשלת ישראל במסגרת החלטה מס' 1994 יעדי תעסוקה אשר משמעותם הגעה לרמות התעסוקה של המדינות המפותחות בעולם. עמידה ביעדי התעסוקה, קרי גידול של כ-83 אלף עובדים במשק מדי שנה, צפויה לשפר את רמת החיים של כלל תושבי המדינה, לצמצם עוני ואי שוויון וכן לפנות מקורות תקציביים שניתן יהיה להקצותם לטובת שיפור רמת השירותים החברתיים שהמדינה מספקת. יעדי התעסוקה הם שאפתניים ומאתגרים, והם מחייבים הובלת שינויים מבניים עמוקים ומורכבים בשוק העבודה. ללא יישום שינויים אלו - בהם קידום תכניות ממוקדות לעידוד תעסוקת אוכלוסיות מעוטות השתתפות והגדלת הכדאיות להשתלב בעבודה לנוכח אלטרנטיבת האי-השתתפות - לא תהיה אפשרות להשיג את יעדי התעסוקה. בהמשך לצעדים שפורטו לעיל צוות זה ממליץ על שורה של כלים וצעדי מדיניות נוספים בשוק העבודה הנדרשים כדי להגשים את יעדי התעסוקה ולהגיע לרמות התוצר לנפש של 15 המדינות המפותחות ביותר תוך צמצום הפערים החברתיים בתחומים האלה: 130

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

1. קיום תכניות ממוקדות לצורך הסרת חסמים ועידוד תעסוקת חרדים ובני מיעוטים שיפורטו להלן 2. ביצוע שינויים מבניים שמטרתם הגדלת הכדאיות לצאת לעבודה של האוכלוסיות האמורות בסעיף 1 והקטנת התמריצים לאי-השתתפותן בשוק העבודה 3. הגברת האכיפה של חוקי עבודה תוך שימוש באמצעיים מנהליים ושיתוף מידע עם גופים נוספים 4. יישום מלא של החלטות הממשלה לעניין הפחתת מספר העובדים הזרים בענפים השונים, עידוד תעסוקת ישראלים בענפים אלה וטיפול בבעיית המסתננים מגבול מצרים 5. הרחבת המענק של מס ההכנסה השלילי לאימהות העובדות בשכר נמוך.

עידוד תעסוקת חרדים

רקע את ההשקפה הכללית לעניין הגישה לעידוד תעסוקת החרדים פירטנו בהרחבה בשער הראשון, והצעדים שלהלן נשענים על גישה זו ושאובים ממנה. שיעור התעסוקה של אוכלוסיית הגברים בישראל (גילאי 64-25), מלבד אוכלוסיית הגברים החרדים והערבים, דומה לשיעור התעסוקה הממוצע של מדינות ה-OECD, ועמד בשנת 2010 על כ-%80.5. שיעור התעסוקה של גברים חרדים נמוך משמעותית, ובשנת 2010 הוא עמד על כמחצית מכך - %42. החסמים לשילוב בעבודה של גברים חרדים אפשר לזהות כמה חסמים ליציאתם לעבודה של גברים חרדיים; העיקריים שבהם: 1. החסם החוקי: חוק דחיית שירות לתלמידי ישיבות שתורתם אומנותם, התשס"ב-2002 למעשה מחייב את הגבר החרדי ללמוד בכולל כל עוד הוא נמצא בהסדר דחיית השירות, ומונע ממנו להשתלב בעבודה עד גיל מאוחר יחסית. 2. החסם הכלכלי - כדאיות נמוכה לצאת לעבודה: יציאת הגבר החרדי לעבודה גוררת אבדן של תמיכות שונות, ובהן הנחות בארנונה, מלגת הבטחת הכנסה והתמיכות שהכולל נותן. לעתים קרובות אבדן זה משתווה לשכר הצפוי לאברך חסר השכלה תעסוקתית. בכך נוצר תמריץ שלילי להשתלבות חוקית של אברכים בשוק העבודה. 3. החסם המקצועי - העדר השכלת יסוד וכישורים תעסוקתיים מותאמים לשוק העבודה: מסלול הלימודים האופייני שעובר גבר חרדי בחייו (חדר » ישיבה קטנה » ישיבה גבוהה » כולל) אינו מקנה לו כישורי יסוד החיוניים להשתלבות מוצלחת בשוק העבודה המודרני, כגון חשבון, אנגלית ושימושי מחשב. צעדי מדיניות מומלצים בשנים הקרובות על הממשלה לנקוט מדיניות רחבה להסרת החסמים המקצועיים והכלכליים כדי להשלים את מהלכיה לשילוב בתעסוקה של המגזר החרדי. זאת תוך יצירת איזון ראוי בין הפעלת מערך של תכניות שייצרו תמריצים חיוביים להשתלבות בתעסוקה לבין הקטנת תמריצים המעכבים השתלבות בתעסוקה ויוצרים מלכודות עוני. הסרת החסמים תיעשה במתווה הדרגתי מתוך שיתוף ורצון לשפר את רווחתה של האוכלוסייה החרדית עצמה ותוך שימור ערכיה ותרבותה. ההמלצות מכילות שלושה רבדים עיקריים:131

עיקרי ההמלצות - שירותים חברתיים

1. המשך יישום מדיניות הממשלה להגדלת היקף המתנדבים לשירות צבאי ואזרחי, במטרה להסיר את החסם החוקי ובמטרה להקנות למתנדבים כישורים תעסוקתיים הכרחיים תוך ביצוע התאמות קלות על סמך הניסיון שנצבר. יישום הצעד האמור, קרי עמידה ביעדי ההתנדבות הקבועים בהחלטה מס' 2698 מיום 9.1.2011, יוביל לכך שלמעלה מ-%50 משנתון הגברים החרדים יתנדבו לשירות צבאי או לשירות אזרחי מדי שנה. 2. הגדלת התמריץ הכלכלי לגברים חרדים להשתלב בתעסוקה, תוך הגדלת השכר הפוטנציאלי של הגבר החרדי המעוניין להשתלב בתעסוקה ביחס להכנסתו שלא מעבודה. זאת, בין היתר, באמצעות פעולות לשיפור כישוריו המקצועיים באופנים האלה: א. פריסה ארצית של מרכזי הכוון תעסוקתיים וייעודיים לאוכלוסייה החרדית בשיתוף הרשויות המקומיות. מרכזים אלו ישמשו "שער לעולם העבודה" בעבור כל אדם חרדי החפץ בכך באמצעות מתן ייעוץ, ליווי והכוונה תעסוקתית לגברים ולנשים חרדים, וכן באמצעות מגוון כלי הכשרה והשמה (שוברי הכשרה מקצועית, הקניית כישורים רכים, עידוד מעסיקים לקליטת עובדים חרדים וכו'). ב. הקצאת כ-500 שוברי הכשרה מקצועית ייעודיים לאוכלוסייה החרדית מדי שנה. אלה יחולקו על ידי מרכזי ההכוון, מינהלת השירות האזרחי-לאומי וגופים אחרים העוסקים בהכוונה ובהשמה בעבודה של גברים חרדים. ג. הפעלת מכינה אקדמית למתנדבים לשירות אזרחי. המכינה תאפשר לכל מתנדב לשירות אזרחי- ביטחוני הנמצא מתאים ללימודי השכלה גבוהה במקצועות חיוניים לשוק העבודה ללמוד במכינה קדם-אקדמית במקביל להתנדבותו. ד. הפעלת תכנית ניסיונית שתאפשר לימודי בגרות לצעירים בני 25-16 מחוץ למסגרת הישיבה. ה. הרחבת תכנית חרדים לעתידם המממנת לימודים אקדמיים לגברים חרדים במקצועות נדרשים. זאת תוך מיקוד המשאבים הקיימים לתמרוץ סטודנטים חרדים ללמוד מקצועות נדרשים בשוק העבודה והעברת התכנית לאחריות ולניהול של הוות"ת. ו. התמודדות עם סוגיית התמיכה בתלמידי הישיבות המשמשת תמריץ שלילי להשתלב בשוק העבודה. כיום תקציב התמיכה בישיבות מגיע לכמיליארד ש"ח בשנה, והוא מתחלק בין 110,000 תלמידי ישיבה ומותנה באי-יציאתם של תלמידים אלו לשוק העבודה (הכולל מאבד את התמיכה המוענקת בגין התלמיד מרגע שהוא עוזב את הלימודים ומשתלב בתעסוקה).

לנוכח מדיניות הממשלה לפעול להגדלת התמריץ להשתלבות בתעסוקה מוצע להחיל את 

העקרונות שנקבעו על ידי ועדת גבאי לעניין מלגות קיום לאברכים גם על התמיכה הניתנת לישיבות בגין התלמידים. עקרונות אלה קובעים כי תיווצר אבחנה בין מרבית תלמידי הכוללים אשר יוכלו לקבל תמיכה למשך לא יותר מחמש שנים לבין קבוצה קטנה ומובחרת של תלמידים הבוחרים להתמיד בלימודים בכולל, תוך קביעת יחסים מספריים בין קבוצות אלו. זאת, תוך יצירת מתווה המתמרץ את תלמיד הכולל, במהלך השנה האחרונה ללימודיו בכולל, להשתלב בתעסוקה או בהכשרות מקצועיות ותוך הכוונה לכלים ולתכניות שהצוות ממליץ עליהן. 132

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

3. הקניית יכולת השתלבות בשוק העבודה המודרני לכל תלמידי ישראל, בכל שכבות הגיל, באמצעות הפעולות האלה: א. חיוב כל התלמידים בביצוע מבחני המיצ"ב בגיל היסודי. כיום, מבחני המיצ"ב, המשמשים מדד אמין לבחינת ההיקף והאיכות של הלימודים המתבצעים במוסדות החינוך - בכיתות ב', ה' ו-ח', אינם חלים על מרבית זרמי החינוך במגזר החרדי; לצורך קבלת תמונת מצב עדכנית ומלאה על הטיב ועל ההיקף של הלימודים במערכת החינוך מוצע להחיל את מבחני המיצ"ב על כלל התלמידים בישראל, לרבות כלל התלמידים במסגרות החינוך החרדיות ב. המשך שיפור מערך הפיקוח במוסדות החרדיים תוך הרחבת מערך הפיקוח הקיים ואכיפת קיומם של לימודי יסוד מכשירי תעסוקה בהתאם לאחוז התקצוב של מוסדות החינוך החרדיים ג. ביטול התמיכה לכוללים בגין תלמידי ישיבה המגיעים מחו"ל לטובת לימודי ישיבה בארץ ד. הגברה וייעול של הפיקוח על התמיכות בכוללים, ובכלל זה בחינת האפשרות להגדלה הדרגתית של מספר התלמידים המינימלי בכולל המזכה בתקצוב מ-15 תלמידים ל-50 ה. הרחבת מספר התלמידים החרדים (בעיקר הנוער החרדי הנושר) במערכות החינוך הטכנולוגי של משרדי התמ"ת והחינוך והעמדתו על 3,900 תלמידים בתוך חמש שנים באשר לישיבות הקטנות, הוועדה ערה לכך שמסגרות אלו, המקבילות לבתי הספר התיכוניים בחינוך הכללי, מיועדות כיום ללימודי קודש בלבד. יש לשאוף שלאורך זמן ישולבו גם לימודים מכשירי תעסוקה במסגרות אלה, ואז כמובן יהיה על משרד החינוך לסייע בכל דרך לעשות כן. ליישום ההמלצות האמורות מוצע להקצות תקציבים בהיקף של כ-760 מיליוני ש"ח במהלך החומש הקרוב. 133

עיקרי ההמלצות - שירותים חברתיים

צעדי מדיניות מומלצים - טבלה מסכמת התחום צעד המדיניות המומלץ מדד התפוקה הלו"ז לביצוע מדד התוצאה התמודדות עם החסם החוקי התנדבות לשירות צבאי או לשירות אזרחי; בנוסף, לאפשר שירות אזרחי- ביטחוני בחדרי מיון בבתי חולים עמידה ביעדי ההתנדבות מתוקף

,9.1.2011 מיום 2698 'מס החלטה

הקובעים כי החל מ-2015 למעלה מ-%60 מהגברים החרדים יתנדבו לאחד מהמסלולים האמורים

מתנדבים 2,400

בשנת 2012

לשירות 1,200)

צבאי ו-1,200 לשירות אזרחי); בשנת 2015 - מתנדבים 4,800 שילוב בתעסוקה של למעלה משני שלישים של המתנדבים התמודדות עם החסם המקצועי פריסה ארצית של מרכזי הכוון תעסוקתיים ייעודיים לאוכלוסייה החרדית, בשיתוף הרשויות המקומיות הכוונה תעסוקתית של כ-4,000 חרדים בשנת 2012, ובמתווה עולה עד לכ-12,000 חרדים בשנת 2015 פריסת מרכז ראשון בשנת 2012, מרכז נוסף

3 ,2013 בשנת

נוספים בשנת 2014 ו-3 נוספים בשנת 2105 השמה ישירה בעבודה או במערכת ההשכלה הגבוהה של למעלה ממחצית הפונים התמודדות עם החסם המקצועי הקצאת שוברי הכשרה מקצועית הקצאה של כ-500 שוברים מדי שנה הקצאת 500 שוברים על ידי מרכזי ההכוון בכל אחת מהשנים 2015-2012 ניצול מלא של השוברים, תשלום החלק השלישי בשובר בעבור כשני שלישים מהמוכשרים התמודדות עם החסם המקצועי מכינה אקדמית למתנדבים לשירות אזרחי הגדלה הדרגתית של מספר התלמידים עד למחזור של כ-370 תלמידים חדשים בשנת 2015 תחילת יישום בשנת 2012 מעבר לאקדמיה של %75 מהלומדים במכינה עם תום השירות האזרחי התמודדות עם החסם המקצועי תכנית ניסיונית ללימודי בגרות לאחר שעות הישיבה 300 משתתפים חדשים מדי שנה במהלך שלוש השנים הראשונות תחילת יישום בשנת 2012

גיוס צבאי / 

שירות אזרחי של %75 מהמשתתפים בתכנית התמודדות עם החסם המקצועי הרחבת התכנית "חרדים לעתידם" המממנת לימודים אקדמיים במקצועות נדרשים הגדלה הדרגתית של מספר התלמידים, עד למחזור שנתי של כ-1,000 תלמידים חדשים בשנת 2015 העברת התכנית לביצוע ות"ת בשנת 2012 והמשך יישום שנתי השתלבות בתעסוקה של %85 ממסיימי התואר התמודדות עם החסם המקצועי הרחבת מספר התלמידים החרדים במערכות החינוך הטכנולוגי של משרדי התמ"ת והחינוך הגדלה הדרגתית של מספר התלמידים, עד למחזור שנתי של למעלה מ-1,500 תלמידים חדשים בשנת 2015 הרחבת מספר התלמידים מדי ספטמבר

גיוס צבאי / 

שירות אזרחי של %75 מהמשתתפים בתכנית134

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

התחום צעד המדיניות המומלץ מדד התפוקה הלו"ז לביצוע מדד התוצאה התמודדות עם החסם המקצועי חיוב כל התלמידים בביצוע מבחני מיצ"ב החלת מבחני המיצ"ב המשמשים מדד אמין לבחינת היקף ואיכות הלימודים על כלל התלמידים בישראל בכיתות הנהוגות כיום (כיתות ב', ה' ו-ח'). החל משנת הלימודים התשע"ג התמודדות עם החסם המקצועי המשך שיפור מערך הפיקוח במוסדות החרדיים הרחבת מערך הפיקוח הקיים ואכיפת קיומם של לימודי היסוד להכשרה לתעסוקה בהתאם לאחוז התקצוב של מוסדות החינוך החרדיים תחילת יישום בשנת 2012 התמודדות עם החסם הכלכלי החלת העקרונות שנקבעו על ידי ועדת גבאי לעניין מלגות קיום לאברכים גם על התמיכה הניתנת לישיבות בגין התלמידים החלת העקרונות שנקבעו על ידי ועדת גבאי באופן שתיווצר אבחנה בין מרבית תלמידי הכוללים אשר יוכלו לקבל תמיכה למשך לא יותר מחמש שנים לבין קבוצה קטנה ומובחרת של תלמידים הבוחרים להתמיד בלימודים בכולל, תוך קביעת יחסים מספריים בין קבוצות אלו; זאת, תוך יצירת מתווה המתמרץ את תלמיד הכולל, במהלך השנה האחרונה ללימודיו בכולל, להשתלב בתעסוקה או בהכשרות מקצועיות החל מדצמבר 2011 שילוב בתעסוקה של שליש מהאברכים הלומדים בכוללים לפחות התמודדות עם החסם הכלכלי ביטול התמיכה לכוללים בגין תלמידי ישיבה המגיעים מחו"ל לטובת לימודי ישיבה בארץ החל מדצמבר 2011 1 היבטים תקציביים צעדי המדיניות המומלצים העלויות הפריסה הרב-שנתית סה"כ הקצאה על פני חומש 2016 2015 2014 2013 2012 760 235 215 155 95 60 שוטף כ"סה 1 יישום כלל הצעדים בהתאם ליעדים שפורטו בדו"ח יוכפף למסגרות ולמגבלות התקציביות כפי שמפורטות בטבלה שלהלן.135

עיקרי ההמלצות - שירותים חברתיים
עידוד התעסוקה במגזר המיעוטים

רקע כפי שצוין בפרק המבוא, שיעורי ההשתתפות והתעסוקה בישראל נמוכים באופן משמעותי ביחס לשיעורי ההשתתפות והתעסוקה של המדינות המובילות בעולם מבחינת התמ"ג לנפש. קבוצת האוכלוסייה המתאפיינת בשיעורי ההשתתפות והתעסוקה נמוכים במיוחד היא מגזר המיעוטים. בשנת 2009 עמד שיעור התעסוקה של נשים מהמגזר על %25 בלבד, לעומת שיעורי תעסוקה של %59 ו-%74 של נשים חרדיות ונשים יהודיות לא חרדיות בהתאמה. החסמים לשילוב בעבודה של נשים ממגזר המיעוטים אפשר לזהות כמה חסמים ליציאתן לעבודה של נשים מהמגזר; שהעיקריים שבהם: 1. טיפול בילדים רבים בגיל צעיר יחסית 2. בעיות השכלה, שפה וכישורים מקצועיים 3. פריפריאליות והיעדר נגישות תחבורתית מספקת למוקדי תעסוקה 4. מאפיינים תרבותיים וערכיים 5. אפליית מעסיקים בלתי פורמאלית. (מחקרים רבים מצביעים על כך שקיימת אפליית מעסיקים בלתי פורמאלית המתבטאת הן באי קבלה לעבודה של בני מיעוטים והן בפערי שכר של עובדים בני מיעוטים לעומת עובדים אחרים) 6. פערי מידע והיעדר הכוונה תעסוקתית בגילאי 22-18 הגורמים לכך ששיעור גבוה מהצעירים בני המיעוטים אינם משתלבים בתעסוקה או בלימודים אקדמיים 7. שכר נמוך והעדר אכיפת חוקי עבודה צעדי מדיניות מומלצים בשנתיים האחרונות התקבלו בממשלה כמה החלטות המקצות מעל לשלושה מיליארדי ש"ח לטובת עידוד התעסוקה, העצמת ההון האנושי, שיפור מערכת התחבורה הציבורית, שיפור תשתיות וחיזוק הביטחון האישי ביישובי המיעוטים. החלטות הממשלה הן צעד משמעותי בכיוון הרצוי, אך נדרשים מהלכים משלימים, ממוקדים בהסרת החסמים להשתלבות בשוק העבודה של נשים מקרב אוכלוסיית בני המיעוטים. הוועדה קוראת להמשך יישום מדיניות הממשלה לעידוד תעסוקת מיעוטים באמצעות יישום ארבע תכניות החומש למגזר המיעוטים והגדלת היקף המתנדבים לשירות אזרחי-לאומי. הוועדה ממליצה על קידום שורת צעדים שעיקרם הגדלת התמריץ הכלכלי לנשים ממגזר המיעוטים להשתלב בשוק העבודה והגדלת השכר הפוטנציאלי של המעוניינות להשתלב בתעסוקה באמצעות פעולות לשיפור כישוריהן המקצועיים. 136

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

זאת באמצעות הפעולות האלה: א. פריסה ארצית של כ-22 מרכזי הכוון ייעודיים לאוכלוסיית המיעוטים (תוספת של 2 מרכזי הכוון מעבר להפעלת 20 המרכזים העתידים לקום מתוקף החלטות החומש למגזר המיעוטים) שישמשו כ"שער לעולם העבודה" בעבור כל בן מיעוטים החפץ בכך באמצעות מתן ייעוץ, ליווי והכוונה תעסוקתית לגברים ולנשים וכן באמצעות מגוון כלי הכשרה והשמה (שוברי הכשרה מקצועית, הקניית כישורים רכים וכו') ב. הקצאת שוברי הכשרה מקצועית ייעודיים לבני מיעוטים על ידי מרכזי ההכוון האמורים והפעלת תכנית הכשרה להשכלה גבוהה באמצעותם (חיזוק האנגלית, הכנה לפסיכומטרי, ייעוץ והכוון וכו') ג. הרחבת התכנית "אשת חיל", המספקת ליווי, העצמה והכוון תעסוקתי לנשים ממגזר המיעוטים שאינן משתתפות בשוק העבודה, ל-36 יישובים חדשים, באופן שתכלול 1,080 משתתפות חדשות מדי שנה ד. הפעלת תכנית להקניית כישורים תעסוקתיים וללימודי שפה למתנדבי השירות האזרחי-לאומי המעוניינים בכך ה. סבסוד מעונות יום לנשים ממגזר המיעוטים העובדות במשרות חלקיות ומתן עדיפות לילדיהן בקבלה למעון ו. מיקוד עבודת היחידה לאכיפת חוקי עבודה במשרד התמ"ת בפעילות אכיפה יזומה נגד מעסיקים המפרים את זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך ז. הרחבת מספר התלמידות בנות המיעוטים במערכות החינוך הטכנולוגי של משרדי החינוך והתמ"ת ח. הפעלת כלים אחדים לעידוד הביקוש לעובדים בני מיעוטים, לרבות המשך פיתוח אזורי תעשייה, הגדלת הנגישות לאשראי ועידוד היזמות ט. הפעלת תכנית ללימודי סיעוד לנשים ממגזר המיעוטים בדרום הארץ, הכוללת מימון לימודים ומלגות קיום י. הפעלת תכנית להשלמת השכלת יסוד, תוך מתן ליווי שוטף והכוון תעסוקתי בסיום הלימודים. ליישום הצעדים האמורים מוצע להקצות סכום של כ-785 מיליוני ש"ח על פני החומש הקרוב.137

עיקרי ההמלצות - שירותים חברתיים

צעדי מדיניות מומלצים - טבלה מסכמת התחום צעד המדיניות המומלץ מדד התפוקה הלו"ז לביצוע מדד התוצאה התמודדות עם חסמים לתעסוקה התנדבות לשירות אזרחי-לאומי עמידה ביעדי ההתנדבות הקבועים בהחלטה מס'

,31.7.2011 מיום 3564

באופן שלמעלה מ-%20 משנתון בנות המיעוטים יתנדבו בשנת 2014 הגדלת מספר המתנדבים מדי ספטמבר שילוב בתעסוקה ו/ או באקדמיה של %75 מהמתנדבים לפחות התמודדות עם חסמים לתעסוקה הרחבת התכנית "אשת חיל" המספקת ליווי, העצמה והכוון תעסוקתי לנשים ממגזר המיעוטים שאינן משתתפות בשוק העבודה הרחבת התכנית ל-36 יישובים חדשים באופן שתכלול 1,080 משתתפות חדשות מדי שנה פרישה של התכנית ב-36 מוקדים חדשים החל מ-2012 השמה בעבודה או במערכת ההשכלה הגבוהה של %70 מהמשתתפות לפחות התמודדות עם חסמים לתעסוקה הפעלת מרכזי הכוון ייעודיים לאוכלוסיית המיעוטים הכוונה תעסוקתית של כ-7,500 בני מיעוטים בשנת 2012 ובמתווה עולה, עד לכ-16,250 בני מיעוטים בשנת 2016 פריסת 22 מרכזי הכוון עד

20) 2015 לשנת

מרכזים מתוקף תכניות החומש ו-2 מרכזים נוספים מתוקף המלצות הצוות) השמה ישירה בעבודה או במערכת ההשכלה הגבוהה של למעלה ממחצית הפונים התמודדות עם חסמים לתעסוקה הפעלת תכנית להקניית כישורים תעסוקתיים בסיסיים וללימודי שפה למתנדבי השירות האזרחי- לאומי המעוניינים בכך תחילת היישום בשנת 2012 התמודדות עם חסמים לתעסוקה סבסוד מעונות יום לנשים ממגזר המיעוטים העובדות במשרות חלקיות ומתן עדיפות לילדי נשים ממגזר המיעוטים בקבלה למעון; מתן סבסוד זהה לסבסוד שמקבלות אימהות העובדות 36 שעות שבועיות לנשים ממגזר המיעוטים העובדות לפחות 24 שעות שבועיות סבסוד שהות של כ-1,100 ילדי נשים העובדות במשרות חלקיות בשנה"ל התשע"ג, ובמתווה עולה, עד לכ-7,000 בשנת 2015 התחלת התכנית בשנה"ל התשע"ג

עידוד השתלבות 

בתעסוקה של נשים ממגזר המיעוטים התמודדות עם חסמים לתעסוקה מיקוד עבודת היחידה לאכיפת חוקי עבודה במשרד התמ"ת בפעילות אכיפה יזומה נגד מעסיקים המפרים את זכויותיהם של עובדים בשכר נמוך אישור החוק להגברת האכיפה בכנסת ומיקוד פעילות האכיפה המינהלית נגד הפרת "חוקים משפיעי שכר" שנת 2012 הגדלה פי 3 של מספר המעסיקים הנבדקים מדי שנה התמודדות עם חסמים לתעסוקה הרחבת מספר התלמידות בנות המיעוטים במערכות החינוך הטכנולוגי של משרדי החינוך והתמ"ת הרחבת מספר התלמידות בלמעלה מ-3,000 תלמידות בתוך חמש שנים הרחבת מספר התלמידות מדי ספט'

השתלבות בתעסוקה 

של לפחות שני שלישים מהתלמידות138

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

התחום צעד המדיניות המומלץ מדד התפוקה הלו"ז לביצוע מדד התוצאה התמודדות עם חסמים לתעסוקה הפעלת כמה כלים לעידוד הביקוש לעובדים בני מיעוטים גיבוש התכנית ויישומה על פני 4 שנים גיבוש התכנית עד מרס 2012 התמודדות עם חסמים לתעסוקה הפעלת תכנית ללימודי סיעוד לנשים ממגזר המיעוטים בדרום הארץ, הכוללת מימון לימודים ומלגות קיום קליטת 120 משתתפות חדשות בשנה הפעלת התכנית בשנה"ל התשע"ג סיום לימודים בהצלחה והשתלבות בעבודה בסיעוד של כ-%85 מהתלמידות התמודדות עם חסמים לתעסוקה הפעלת תכנית להשלמת השכלת יסוד ("תכנית עידית"), תוך כדי מתן ליווי שוטף והכוון תעסוקתי עם סוף הלימודים קליטת 300 משתתפות חדשות בשנת 2012 והרחבה עד ל-450 משתתפות בשנת 2015 תחילת 2012 קליטה בתעסוקה של לפחות מחצית מהמשתתפות התמודדות עם חסמים לתעסוקה הפעלת תכנית הכשרה להשכלה גבוהה (חיזוק אנגלית, הכנה לפסיכומטרי, ייעוץ והכוון וכו') על ידי מרכזי ההכוון הייעודיים קליטת 500 משתתפות בשנת 2012 והרחבה הדרגתית עד ל-1,250 משתתפות בשנת 2016 תחילת 2012 השתלבות באקדמיה של %80 מהמשתתפות לפחות התמודדות עם חסמים לתעסוקה הקצאת שוברי הכשרה מקצועית הקצאה של כ-500 שוברים מדי שנה, ובמתווה עולה, עד לכ-2,000 חרדים בשנת 2016 הקצאת 500 שוברים על ידי מרכזי ההכוון ב-2012,

שוברים 1,000
2015-2013-ב

ו-2,000 שוברים ב-2016 ניצול מלא של השוברים, תשלום החלק השלישי בשובר בעבור כשני שלישים מהמוכשרים התמודדות עם חסמים לתעסוקה יישום 4 תכניות החומש למגזר המיעוטים (בעלות כוללת של כ-3 מיליארדי ש"ח) יישום מדורג על פני 5 שנים בהתאם לאבני הדרך של החלטות הממשלה

2 היבטים תקציביים צעדי המדיניות המומלצים העלויות פריסה רב שנתית סה"כ הקצאה על פני חומש 2016 2015 2014 2013 2012 עלות של צעדי המדיניות (לא כולל את עלות תכניות החומש) 785 165 165 185 150 120 שוטף 2 יישום כלל הצעדים בהתאם ליעדים שפורטו בדוח יוכפף למסגרות ולמגבלות התקציביות כפי שמפורטות בטבלה שלהלן.139

עיקרי ההמלצות - שירותים חברתיים
מענקי מס הכנסה שלילי

רקע התכנית "מענק מס הכנסה שלילי" החלה לפעול באוקטובר 2008 ביישובי התכנית "אורות לתעסוקה" והורחבה לפריסה ארצית בשנת 2011 (המענקים בעד שנת 2011 ישולמו בשנה העוקבת). המענק הכספי לפרט נגזר מהפרמטרים: גובה ההכנסה, מספר הילדים וגיל המבקש, ויכול להגיע עד לסכום של כ-460 ש"ח לחודש לעובד. ההטבה מוענקת ברמה של הפרט הבודד (מתחת לתקרה שנקבעה להכנסה המשפחתית), ומשפחה שבה שני מפרנסים הזכאים לקבלת ההטבה עשויה להכפיל את גובה המענק. מענקי מס הכנסה שלילי תורמים להקטנת תחולת העוני תוך הגדלת התמריץ להישארות בשוק העבודה (בניגוד להסתמכות על גמלאות), כמו גם להגדלת שיעורי התעסוקה, אם כי באופן פחות. זאת בעזרת תשלום נוסף בעבור עבודה המגדיל את כושר ההשתכרות של הפרט. למעשה זהו מנגנון משמעותי לשמירת עובדים בעלי כושר השתכרות נמוך בשוק העבודה, וכן מנגנון חשוב להחזרה אל שוק העבודה של אלו אשר נואשו מעבודה בשכר המינימום ואף מתחת לו. צעדי מדיניות מוצע להגדיל את מענק מס ההכנסה השלילי ב-%50 לאימהות עובדות תוך הגדלה של מתווה שחיקת המענק באופן שהמס השולי האפקטיבי לא יעלה על %50 (נוכח נקודות הזיכוי הקיימות לאימהות). מהלך זה עקבי עם יעדי המדיניות בכך שהוא תורם לצמצום מספר העובדים העניים. כמו כן הוא נותן מענה לעידוד תעסוקת נשים בכלל ונשים חרדיות ונשים ממגזר המיעוטים בפרט (אוכלוסיות בעלות גמישות גבוהה יחסית ביחס ליציאה לתעסוקה). בנוסף המלצה זו משתלבת עם המלצת הצוות להקלת הנטל על ההורים בגידול ילדיהם. צעדי מדיניות מומלצים - טבלה מסכמת התחום צעד המדיניות המומלץ מדד התפוקה הלו"ז לביצוע מדד התוצאה מענק מס הכנסה שלילי

הגדלת המענק ב-%50 

לאימהות עובדות לפחות %60 מיצוי של ההטבה מתוך אוכלוסיית הזכאים תשלום בשנת 2013 בגין עבודה בשנת 2012

צמצום תחולת 

העוני היבטים תקציביים צעד המדיניות המומלץ

העלויות הפריסה הרב-שנתית סה"כ הקצאה 

על פני חומש 2016 2015 2014 2013 2012 הגדלת המענק ב-%50 לאימהות עובדות 800 200 200 200 200 0 שוטף 140

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 
אכיפת חוקי עבודה

רקע אכיפה משמעותית ויעילה של חוקי עבודה, ובפרט חוקי שכר מינימום, שעות נוספות והעסקת עובדים זרים, צפויה להביא לצמצום תופעת העובדים המצויים מתחת לקו העוני, אשר לרוב הם עובדים בלתי מקצועיים בעלי כוח מיקוח קטן ביותר אל מול המעסיק. בנוסף האכיפה תורמת לחיזוק הכדאיות של בעלי פוטנציאל השתכרות נמוך להשתלב בשוק העבודה על פני הסתמכות על מערכת תשלומי ההעברה בלבד. תחום מרכזי נוסף המחייב טיפול הוא נושא זכויותיהם של עובדי הקבלן. כך, למשל, במסגרת הטיפול הנדרשת להבטחת אכיפת חוקי העבודה יש לתת דגש מיוחד לזכויותיהם של העובדים החלשים ובפרט עובדי הקבלן. צעדי מדיניות מומלצים מאחר שבמדינת ישראל קיימים חוקים מתקדמים להגנה על זכויות העובדים, יש למקד את צעדי המדיניות בצעדים לייעול ולהגברה של האכיפה של חוקי העבודה. בבחינת היקף הפרת חוקי העבודה בישראל יש להתחשב בשני מאפיינים מרכזיים הקיימים בשוק העבודה: האחד, עובדים רבים, בעיקר עובדים בשכר נמוך, אינם מודעים די הצורך לזכויותיהם, לדרכים להגן על זכויות אלה ולקיומם של גורמים שעשויים לסייע להם; השני, עובדים רבים נמנעים מלהתלונן על מעסיקיהם מתוך חשש שהדבר יוביל לפיטוריהם. לכן נדרשת אכיפה ממשלתית יעילה. להלן עיקרי הצעדים המומלצים לצורך הגברת האכיפה של חוקי עבודה בישראל: 1. הנהגת אכיפה מינהלית ומתן אפשרות למינהל האכיפה וההסדרה במשרד התמ"ת להשית עיצומים כספיים על מעסיקים המפרים חוקי עבודה. בהתאם לכך על הממשלה לפעול לאישור הצעת החוק הממשלתית להגברת האכיפה של דיני עבודה תוך שמירת מכלול העקרונות אשר הוסכמו בין משרדי הממשלה ובין הסתדרות העובדים ולשכת התאום של הארגונים הכלכליים. יודגש כי החוק כולל נדבך חשוב הנוגע באחריות של מזמין השירותים או המעסיק בפועל על הפרת זכויותיהם של עובדי קבלן. הוועדה מבקשת להדגיש כי עניין זה הוא נדבך מרכזי בחוק. 2. חיזוק מערך האכיפה. במקביל לאישור הצעת החוק הממשלתית, מומלץ לחזק את מערך האכיפה הן באמצעות החלת שיתוף מידע עם רשות המסים ועם המוסד לביטוח לאומי (בכפוף לבחינה משפטית של היתכנות הצעד האמור) והן באמצעות המשך תגבור כוח האדם לאכיפת חוקי העבודה. תגבור זה יתבצע תוך מיקוד האכיפה בהפרות חוקי עבודה של עובדים מאוכלוסיות חלשות החוששות כל העת לאבדן מקום עבודתם בכלל ושל עובדים בני מיעוטים בפרט. בנוסף יש למקד את האכיפה בהפרות חוקי העבודה של עובדים זרים, וכך תפחת כדאיות ההעסקה שלהם על פני עובדים ישראלים. 141

עיקרי ההמלצות - שירותים חברתיים

צעדי מדיניות מומלצים - טבלה מסכמת התחום צעד המדיניות המומלץ מדד התפוקה הלו"ז לביצוע מדד התוצאה אכיפת חוקי עבודה

אישור הצעת החוק הממשלתית 

להגברת האכיפה של דיני העבודה אישור החוק להגברת האכיפה בכנסת ומיקוד פעילות האכיפה המינהלית נגד הפרת "חוקים משפיעי שכר" 31 בדצמבר 2011 הגדלה פי 3 של מספר המעסיקים הנבדקים מדי שנה אכיפת חוקי עבודה החלת שיתוף מידע של מערך האכיפה במשרד התעשייה, המסחר והתעסוקה עם רשות המסים ועם המוסד לביטוח לאומי, בכפוף לבחינת היתכנות משפטית אכיפת חוקי עבודה תגבור כוח האדם לאכיפת חוקי עבודה בהתאם למתווה שייקבע על ידי שרי התמ"ת והאוצר תפוקות מפורטת לתחומי האכיפה שיתוגברו ולכמות העיצומים הכספיים וההתראות שיינתנו בהתאם למתווה שייקבע

סיוע בהשתלבות אנשים בעלי מוגבלות בשוק העבודה

בישראל חיים למעלה מ-210,000 אנשים בעלי מוגבלות בגילי העבודה הזכאים לקצבת נכות כללית. שיעורי התעסוקה בקרב הזכאים לקצבה עומד על כ-%10; מתוכם רק כמה מאות משתכרים מעל מחצית מהשכר הממוצע במשק. אי-שילובם של אנשים אלו בשוק העבודה, מביא באופן ישיר להדרתם מהחברה. לפני כשנתיים תוקן מבנה קצבת הנכות באופן שהכנסותיהם של מקבלי הקצבה מעבודה ומקצבת הנכות יהיו תמיד גבוהות מההכנסה מקצבה בלבד. למרות שינוי זה, השתלבו מעטים מאוד מהזכאים לקצבת נכות בשוק העבודה והגדילו את הכנסותיהם מעבודה. עוד יצוין, כי הממשלה מקצה משאבים רבים באמצעות משרדי הממשלה השונים כדי לסייע בשילוב אנשים בעלי מוגבלות בתעסוקה. עקב כך מוצע להקים מרכזי הכוון וליווי תעסוקתי אשר יתכללו את הפעילות הממשלתית הקיימת. מטרת מרכזים אלו לשלב זכאים לקצבת נכות בשוק העבודה בשלבי הטיפול הראשוניים, בשים לב למיצוי הפוטנציאל התעסוקתי וכושר השתכרותם ובהתאם לחוק הביטוח הלאומי. מרכזים אלה ישמשו כתובת אחת לאנשים בעלי מוגבלות המבקשים להשתלב בשוק התעסוקה. למימוש המלצה זו מוצע להקצות סכום כולל של 330 מיליוני ש"ח (70 מלש"ח בבסיס התקציב בכל אחת מהשנים 2016-2013, ובנוסף 50 מיליוני ש"ח חד-פעמי להתנעת התכנית בשנת 2013). 142

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 
הקלת הנטל על אימהות חד הוריות

מטבע הדברים משפחות חד-הוריות מוגבלות בהשתכרותן למפרנס יחיד. בפני משפחות אלו עומדים אתגרים לא פשוטים בכל הקשור לניהול משק הבית, להשתלבות בשוק העבודה ולחינוך ילדים. עוד יצוין, כי שיעור הזכאות של משפחות אלה לקצבת הבטחת הכנסה גבוה יותר מאשר במשפחות אחרות. כדי לסייע לאוכלוסיית החד-הוריות מוצע להקצות סכום של כ-75 מיליוני ₪ בשנת 2012 ולהעלותו ל-100 מיליוני ש"ח משנת 2013 ואילך כדי לתמרץ את השתלבותן בשוק העבודה. מוצע שצוות מקצועי משותף למוסד לביטוח לאומי ולמשרד האוצר יגבש מתווה פעולה לטובת האוכלוסייה האמורה עד ליום 31 בדצמבר 2011. המלצות הצוות יובאו לאישור שרי הרווחה והאוצר.

עובדים זרים והשפעתם על המשק הישראלי

רקע להעסקת עובדים זרים יש השפעות משקיות וחברתיות שליליות, הן בטווח הקצר ובעיקר בטווח הבינוני והארוך. כדי להימנע מהתופעות השליליות וכדי לעודד את העסקתם של עובדים ישראלים בעלי מיומנויות נמוכות ולקדם התפתחות טכנולוגית יש לפעול להפחתת מספרם של העובדים הזרים בענפים השונים ולמנוע הסתמכות של ענפים אלה על כוח עבודה זול יחסית. צעדי מדיניות מומלצים 1. צמצום מספר העובדים הזרים בענפי הבניין והחקלאות. בהתאם להחלטות הממשלה יפחתו מספר העובדים הזרים בענף הבניין לאפס בשנת 2016 ובענף החקלאות ל-18,900 בשנת 2015; הועדה ממליצה לדבוק בהחלטות הממשלה כלשונן במטרה לצמצם את הפגיעה בעובדים הישראלים, ולהמשיך ולפתח את הענפים מבחינה טכנולוגית 2. הרחבת השירותים הסיעודיים תוך הגדלת שיעור העובדים הישראליים 3. מניעת התופעה של גביית דמי תיווך שלא כחוק, וזאת באמצעות חתימה על הסכמים או על הסדרים בילטראליים עם מדינות המוצא של העובדים הזרים לגיוס מפוקח ונקי של העובדים הזרים, ללא שיתופן של חברות פרטיות בתהליך 4. החלת פיקדון יציאה מרצון בכלל הענפים שבהם מועסקים עובדים זרים כדי לעודד את העובדים הזרים לצאת כחוק מישראל בתום תקופת העסקתם 5. המשך יישום החלטות הממשלה בנושא הטיפול בתופעת ההסתננות מגבול מצרים, וכן השלמת בניית הגדר בגבול מצרים.143

עיקרי ההמלצות - שירותים חברתיים

צעדי מדיניות מומלצים - טבלה מסכמת התחום צעד המדיניות המומלץ מדד התפוקה הלו"ז לביצוע מדד התוצאה ענפי הבניין והחקלאות יישום החלטות הממשלה בנושא, שעיקרן צמצום מספר העובדים הזרים והעלאת האטרקטיביות של העובד הישראלי

עמידה בהחלטות 

הממשלה – החלטה מספר

10.7.2011 מיום 3453

בענף הבניין והחלטה מספר 2921 מיום החקלאות בענף 3.3.2011 עד ינואר 2016 הפחתת מכסות העובדים הזרים ל-18,900 בענף החקלאות עד שנת 2015 ול-0 בענף הבניין עד לשנת 2016 הסדרים בילטראליים מניעת תופעת הגבייה של דמי תיווך שלא כחוק על ידי הסדרים בילטראליים לגיוס העובדים ללא שיתוף גורמים פרטיים בהליך (הסדר מדינה מול מדינה) חתימה על הסדרים בילטראליים עם מדינות המוצא של העובדים הכולל הליך גיוס שלא באמצעות חברות פרטיות אלא על ידי מדינת המוצא בלבד מיידי הבאת עובדים זרים אך ורק במסגרת הסדרים בילטראליים, ללא גביית דמי תיווך שלא כחוק עידוד יציאה כחוק של עובדים זרים החלת פיקדון יציאה מרצון בכלל הענפים שמועסקים בהם עובדים זרים התקנת תקנות המחילות את הפיקדון על כלל הענפים מיידי – חקלאות, בניין וסיעוד; סוף 2012 – יתר הענפים צמצום מספר העובדים הנשארים בישראל שלא כחוק בתום תקופת שהייתם החוקית בישראל מסתננים מגבול מצרים המשך פעולות הממשלה יישום החלטות הממשלה בנושא, וכן השלמת בניית הגדר ינואר 2013 צמצום מספר המסתננים הנכנסים סיכום ההמלצות כאמור, הרחבת מעגל המועסקים במשק היא אחד מהאתגרים הגדולים של כלכלת ישראל בעשור הקרוב, והיא משמשת מחד גיסא מנוע צמיחה פוטנציאלי משמעותי, אך מאידך גיסא איום משמעותי על פוטנציאל הצמיחה, אם לא ישתנו המגמות הקיימות. לכן אימצה ממשלת ישראל יעדי תעסוקה במסגרת החלטה מס' 1994 מיום 15 ביולי 2010. משמעותם של יעדי התעסוקה היא הגעה לרמות התעסוקה של המדינות המפותחות בעולם: שיעור תעסוקה של %76.5 בגילאי 64-25 בשנת 2020, לעומת שיעור של %71.2 בשנת 2010. עמידה ביעדים דורשת תוספת שנתית של כ-31 אלף עובדים בשנה מעבר לתוספת העובדים בשל הגידול הטבעי של האוכלוסייה (52 אלף עובדים מדי שנה). עמידה ביעדי התעסוקה, קרי גידול של כ-83 אלף עובדים במשק מדי שנה, מתואמת עם גידול של כ1-0.5 נקודות האחוז בצמיחת התוצר בשנה (תוספת של כ-7.5-3.75 מיליארדי ש״ח לתוצר בשנה). עמידה ביעדי התעסוקה צפויה לשפר את רמת החיים של כלל תושבי המדינה, לצמצם עוני ואי-שוויון וכן לפנות מקורות תקציביים שאפשר יהיה להקצותם לטובת שיפור רמת השירותים החברתיים שהמדינה מספקת. למימוש המלצות אלה המליצה הוועדה על הקצאת סכום כולל של 2.7 מליארדי ₪ במהלך החומש הקרוב.144

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

בריאות מערכת הבריאות חוק ביטוח הבריאות הממלכתי, שנחקק בשנת 1995, ביסס סל שירותים ותרופות ציבורי מהרחבים בעולם המתעדכן משנה לשנה והניתן באופן שוויוני לכלל תושבי ישראל בפריסה רחבה ובאיכות גבוהה. מערכת הבריאות הישראלית היא מהמובילות בעולם, הן במדדים אבסולוטיים, כגון תוחלת חיים גבוהה ותמותת תינוקות נמוכה, והן במדדים של שביעות רצון ופריסה ארצית. עלות סל הבריאות והגידול בסל למבוטח (במחירי 2010) סל הבריאות שבאחריות קופות החולים הוא כ-%80 מתקציב מערכת הבריאות הציבורית והוא ממומן מתקבולי המוסד לביטוח לאומי (כ-%53.5), מהשלמה מתקציב המדינה (כ-%40) ומהשתתפויות עצמיות של המבוטחים (כ-%6.45). עלות הסל מתעדכנת על-פי מנגנון הקבוע בחוק ביטוח הבריאות הממלכתי לפי שיעור השינוי במדד יוקר הבריאות, מקדם גידול דמוגרפי ותוספת שירותים ותרופות חדשים אשר מתווספים לסל בהתאם למדיניות הממשלה ולסדרי העדיפויות שלה. בנוסף לסל שירותי הבריאות המסופק על ידי קופות החולים משרד הבריאות אחראי על אספקת שירותי בריאות נוספים, בעיקר שירותי בריאות הציבור ושירותי בריאות הנפש. הוצאות משקי הבית על בריאות בשנת 1999 הוציאו משקי הבית בישראל כ-%4 מסל הצריכה הכולל שלהם על שירותי בריאות. במהלך העשור האחרון גדל שיעור זה, והוא עמד בשנת 2010 על כ-%5 מסל הצריכה של משקי הבית בישראל. מרב הגידול כאמור הופנה לרכישת ביטוחים משלימים מקופות החולים (שב"ן) אשר הוכנס לחוק ביטוח הבריאות בשנת 1998 וגדל מאז בקצב מהיר, וכיום כ-%80 מהאוכלוסייה מכוסה בביטוח זה. כמו כן, חל גידול במספר פוליסות הביטוח המשלימות של חברות הביטוח הפרטיות (ביטוח פרטי). הגידול בהוצאות משקי הבית מוסבר בחלקו בהזדקנות האוכלוסייה וכן בשיפור ברמת החיים בישראל אשר הביא לגידול ברכישת שירותי בריאות שאינם ברובד הציבורי הרחב, כגון טיפולים קוסמטיים, טיפולי פנאי ובחירת הרופא המטפל בביטוחים הפרטיים. כשלי השוק המאפיינים את שוק הבריאות, ובראשם �� �� ��� ��� ��� ��� ��� ��� 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 ����� ����� ����� � ��� ����� � ��� ����� ����� ����� ����� סל הבריאות במחירי 2010 סל למבוטח במחירי 2010145 מחסור באינפורמציה וקשיחות הביקוש למוצרי בריאות, עלולים להביא, בהיעדר רגולציה והסדרת השוק, לעלייה במחירי השירותים, לביטוחים כפולים ואף לצריכת יתר של שירותים רפואיים. ההוצאה הפרטית הגדולה ביותר של משקי הבית בתחום הבריאות היא על בריאות השן. בשנת 2010 החליטה הממשלה על הכללת טיפולי השיניים לילדים בסל שירותי הבריאות שבאחריות קופות החולים באופן הדרגתי, באופן שעד שנת 2013 יהיה כל ילד עד גיל 14 זכאי לטיפולי שיניים במסגרת סל הבריאות. המהלך צפוי להפחית מהנטל על משקי הבית ולהגדיל את ההוצאה הציבורית תוך הקטנת ההוצאה הפרטית על שירותי בריאות. כמו כן, חל גידול במספר פוליסות הביטוח המשלימות של חברות הביטוח הפרטיות (ביטוח פרטי). הביטוח הפרטי הוא אחד ממנועי הצמיחה הגדולים של ההוצאה של משקי הבית על בריאות. כפי שתואר בפרק התחרותיות ויוקר המחיה, תחום הבריאות מעורר סוגיות כבדות משקל שיש להידרש אליהן ושלא טופלו על ידי הוועדה. עם זאת, נוכח האמור לעיל, מומלץ לשקול דרכים להגברת הרגולציה על ביטוחי הבריאות הפרטיים ולהגברת השקיפות בהם.146

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

סיעוד חיזוק המערך הממשלתי לסיוע לקשישים החיים בקהילה ועידוד העסקת עובדים ישראלים בסיעוד על-פי הערכות הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה צפויה אוכלוסיית הקשישים בישראל (בני 65 ומעלה) לגדול מכ-%10 מהאוכלוסייה (כ-743 אלף) בשנת 2010 לכ-%1,079) 12 אלף) בשנת 2020 ולכ-%14 (1,391 אלף) בשנת 2030. הגידול במספר הקשישים מחייב היערכות מוקדמת של השירותים החברתיים בכדי להעניק לקשישים אלו את הסיוע המרבי שיאפשר להם להמשיך לחיות את חייהם בקהילה באופן מיטבי. המדיניות הממשלתית בשנים האחרונות לטיפול בקשישים מדגישה את החשיבות של שמירת הקשיש בסביבתו בקהילה עד כמה שאפשר. הביטוי המרכזי לתפיסה זו הוא קצבת הסיעוד המעניקה שעות סיעוד לקשיש המתקשה בביצוע פעולות יום-יומיות ושנועדה לאפשר את המשך חייו בקהילה. עם זאת, האחריות והמחויבות לטיפול בקשיש מוטלת על בני משפחתו, ותפקיד הממשלה הוא לספק לקשיש ולבני משפחתו כלים ושירותים תומכים כדי לאפשר שמירה מרבית על אורח חייו תוך הבנה כי לכל קשיש ובני משפחתו צרכים והעדפות שונות. בתוך כך יש כמה גופים ממשלתיים העוסקים במתן שירותים שונים לקשישים סיעודיים המתגוררים בקהילה. על השירות הניתן לקשישים המתגוררים בקהילה להיעשות בראייה כוללת של הצרכים הייחודיים שלו ושל בני משפחתו, של שעות הסיעוד שהוא זכאי להן ושל מגוון הכלים שהממשלה מעמידה לו ולבני משפחתו. מבנה קצבת הסיעוד כיום, הקובע שלוש רמות זכאות, מביא לכך ששיעור כיסוי הצרכים הסיעודיים איננו מיטיב דיו עם אוכלוסיית הקשישים ועם הבעיות הסיעודיות הגדולות יותר (כפי שציין מבקר המדינה בדוח 61ב' לשנת 2010). מעבר לבעייתיות האמורה בהקצאה הנוכחית של שעות הסיעוד הרי שמבחן ההכנסה הנוכחי לקצבה איננו יעיל דיו ואינו מאפשר הקצאת משאבים יעילה לאוכלוסייה הנזקקת מבחינה כלכלית. בעייתיות זו של מבחן ההכנסות באה לידי ביטוי בכך שמבחן ההכנסות איננו רציף ובכך שנעשית בו בדיקה של הכנסותיו החודשיות של הקשיש בלבד, ללא בדיקה מקיפה של כלל נכסי הנדל"ן וההון שברשותו. בשל החשיבות של קצבת הסיעוד לאורח חייו של הקשיש המתגורר בקהילה מוצע לבצע הקצאה פרוגרסיבית יותר של המשאבים במסגרת קצבה זו, באופן שיעניק תמיכה גדולה יותר לקשישים סיעודיים ברמות תלות גבוהות במטרה למנוע ככל האפשר את הצורך במיסוד. בנוסף אפשר לשפר את מבחני ההכנסה המבוצעים כחלק מהליך הזכאות לקצבה במטרה להביא לכך שהקצבה תינתן באופן רציף יותר ביחס להכנסה ולהקצאה נכונה יותר של הקצבה לפי פרמטרים סוציו-כלכליים. כדי לסייע לקשיש ולבני משפחתו מומלץ לתכלל את הכלים הממשלתיים באמצעות שיפור הקשר ושיתוף הפעולה בין הגופים הממשלתיים השונים. במסגרת זו ייבחן מתן מענה במסגרות קהילתיות לקשישים סיעודיים באמצעות התגבור של מערך הקהילות התומכות ומרכזי היום לקשישים והגדלת הזמינות שלהם לאוכלוסייה. בנוסף, בהמשך לתכנית שהפעיל משרד הבריאות יחד עם קופות החולים בשנים 2010-2008, מוצע להמשיך לשפר את הקשר ואת התיאום בין הגופים ולצרף גם את המוסד לביטוח לאומי, וזאת כדי לשפר את הטיפול שניתן לקשיש בקהילה תוך הפנמת העלות הכוללת של הטיפול באוכלוסייה זו. כמו כן, באמצעות השיפור וההרחבה של השירותים הניתנים לקשישים במסגרת שעות סיעוד בחוק 147

עיקרי ההמלצות - שירותים חברתיים

הביטוח הלאומי על-ידי עובדים ישראלים או במסגרות קהילתיות משלימות (שבהן מועסקים עובדים ישראלים), אפשר יהיה לבסס בצורה טובה יותר את הטיפול בקשישים בעלי דרגות תלות גבוהות יותר על עובדים ישראלים. מוצע להקצות למימוש המלצות אלה סכום של כ-1.7 מליארדי ₪ על פני החומש הקרוב. התקצוב ייפרס החל משנת 150) 2013 מיליוני ש"ח) ובעלייה הדרגתית עד ל-600 מיליוני ש"ח בשנת 2016 (מתוכם 300 מיליוני ש"ח בבסיס התקציב בהבשלה מלאה).148

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 
רקע 

מדינת ישראל מאופיינת בצפיפות אוכלוסין גבוהה (נפש/קמ"ר) בהשוואה למדינות המפותחות. עם זאת, ההשקעות בתשתית תחבורתית ובעיקר בתחבורה הציבורית היו במשך שנים נמוכות משמעותית מההשקעות במרבית המדינות המפותחות, תוך הישענות גוברת על הרכב הפרטי כאמצעי תחבורה עיקרי. כיום שיעור השימוש בתחבורה ציבורית בשלושת המטרופולינים הגדולים בישראל מגיע לכ-%23 בלבד לעומת %77 ברכב פרטי. רמה זו נמוכה משמעותית מהרמה במטרופולינים מערביים אחרים, שבהם שיעור השימוש בתחבורה הציבורית נע בין %30 ל-%50. עוד עולה מההשוואה העולמית כי במטרופולינים שבהם שיעור השימוש בתחבורה הציבורית גבוה פועל מגוון רחב של אמצעי תחבורה ציבורית בזכות דרך בלעדית, כגון רכבת קלה, מטרו ורכבת פרברית, בנוסף לאוטובוסים. זאת לעומת שלושת המטרופולינים בארץ שבהם עיקר השירות ניתן על ידי אוטובוסים. לאורך זמן הירידה בשימוש בתחבורה הציבורית מייצרת מעגל תנופה שלילי (Vicious Cycle) המביא להגברת התלות ברכב הפרטי ולפגיעה ביכולת לספק שירותי תחבורה ציבורית יעילים. המשך מגמה זו ללא התערבות ממשלתית צפוי להביא למשבר תחבורתי בעתיד הלא רחוק, שכן על אף ההשקעה הנרחבת קצב פיתוח הכבישים אינו יכול להדביק את הגידול במצבת כלי הרכב ובנסועה. פער זה צפוי להחריף לנוכח הגידול הצפוי ברמת המינוע בישראל, שהיא נמוכה כיום ביחס למדינות המפותחות, ובשל היקף השטחים הפנויים המוגבל להרחבת תשתית הכבישים במטרופולינים. לנוכח האמור לעיל נראה כי אין בטווח הארוך אלטרנטיבה לביצוע פריצת דרך של ממש ברמת התחבורה הציבורית הניתנת לתושבים במטרה להעביר נוסעים מהרכב הפרטי לתחבורה הציבורית, אלא על ידי הגדלת ההשקעה בפיתוח מערכות להסעת המונים.

עיקרי ההשקפה ויעדי המדיניות 

לתחבורה הציבורית תפקיד מרכזי בהבטחת רמת ניידות בסיסית לאזרחי המדינה. עם זאת, עבור פלחי אוכלוסייה מסוימים אין כיום רמת ניידות בסיסית המובטחת באמצעות שירותי התחבורה הציבורית. לעשירונים הנמוכים, שבהם רמת המינוע נמוכה משמעותית משאר האוכלוסייה, יש תלות במערך התחבורה הציבורית. עבורם למגבלות הכיסוי של התחבורה הציבורית הן ברמה הגיאוגרפית והן ברמת שעות הפעילות משמעות רבה; זאת משום שמגבלות אלו משפיעות, בין היתר, על אפשרויות התעסוקה, על הנגישות לשירותים חברתיים ואף על היכולת לממש פנאי. מערכת תחבורה ציבורית ענפה ויעילה היא המענה ההולם לבעיות התחבורה (נגישות, גודש, בטיחות, זיהום אוויר) ומרכיב הכרחי לצמיחה חברתית וכלכלית. למערכת התחבורה הציבורית יתרונות כלכליים, סביבתיים ובטיחותיים על פני התחבורה הפרטית. מניתוח כלכלי של כלל העלויות הישירות והעקיפות עולה כי עלות נסיעה בודדת בתחבורה ציבורית למשק נמוכה משמעותית (כשליש) מעלות נסיעה בודדת בתחבורה הפרטית. לפיכך מעבר משמעותי משימוש בתחבורה פרטית לשימוש בתחבורה ציבורית תחבורה149

עיקרי ההמלצות - שירותים חברתיים

משמעו חיסכון מצטבר למשק של עשרות מיליארדי ₪ (הגדלת שיעור השימוש בתחבורה ציבורית באחוז אחד היא שוות ערך לחיסכון של כ-400 מיליוני ₪ למשק בשנה). בנוסף לאמור לתחבורה הציבורית תפקיד חברתי חשוב בהבטחת יכולת הניידות גם לאלו שידם אינה משגת ואשר אינם יכולים להתבסס על הרכב הפרטי. משמעותה של רמת התחבורה הציבורית לאזרחים אלו רבה ביותר, שכן היא קובעת את נגישותם למקומות תעסוקה, לשירותים ציבוריים ולאתרי פנאי. זאת ועוד, קיומה של מערכת תחבורה ציבורית יעילה מאפשר הקלה בהוצאות משקי הבית על תחבורה (הישירות והעקיפות) תוך שיפור באיכות החיים ואף מסייע בצמצום עלויות למשק, בצמצום פערים חברתיים, בבלימת הפרבור ובצמצום השפעות סביבתיות. כמו כן הדבר מאפשר ניצול טוב יותר של שטחי קרקע על ידי הפחתת השטח הדרוש לכבישים ולחניות ועל ידי מתן אפשרות לציפוף הבנייה בערים, לרבות הגדלת היצע הדיור באזורי הביקוש. למרות כל האמור לעיל לא זכתה התחבורה הציבורית לאורך השנים להשקעה הנדרשת כדי שתספק רמת ניידות מינימאלית לכלל האוכלוסייה ותהיה אלטרנטיבה ראויה לתחבורה הפרטית בהתאם לסטנדרטים המקובלים בעולם. לנוכח האמור, מטרת המדיניות בתחום היא פיתוחה של מערכת תחבורה ציבורית יעילה תוך שמירה על שני יעדים מרכזיים: 1. העברת נוסעים מהרכב הפרטי לתחבורה הציבורית על ידי הפיכת מערכת התחבורה הציבורית לנוחה וליעילה לפרט 2. מתן ניידות תחבורתית לכלל האוכלוסייה (ובפרט לאוכלוסיות חלשות).

עיקרי ההמלצות 

ההמלצות המוצגות להלן מחולקות לשניים: החלק הראשון כולל צעדים מבניים לשיפור התחבורה הציבורית לטווח הבינוני והארוך. החלק השני כולל צעדים מיידים לשיפור רמת השירות והנגישות של התחבורה הציבורית כבר בטווח הקצר. צעדים מבניים לקידום התחבורה הציבורית לטווח הבינוני והארוך 1. מערכות הסעת המונים

(הערה - קטע זה מופיע, בחלקו, גם בפרק הדיור)
היעדרן של מערכות הסעת ההמונים היא צוואר בקבוק מרכזי בפיתוח הרשת התחבורתית ובפיתוח 

הכלכלי של מדינת ישראל. פיתוח המערכות במטרופולינים הכרחי לצורך השלמת רשת תחבורה ציבורית היררכית של קווי רכבת בינעירוניים, רשת קווי אוטובוסים מזינים ומשלימים ורשת עירונית שתאפשר לנוסעים שימוש יעיל בתחבורה הציבורית מדלת לדלת. מהניסיון הנצבר בעולם ומניתוח צורכי הקיבולת העתידיים הנדרשים מתברר שרק מערכות להסעת המונים תוכלנה לבסס אלטרנטיבה רלוונטית לרכב הפרטי ולהתמודד עם תופעת הגודש. כמו כן, רק מערכות הסעת המונים תוכלנה לאפשר נגישות טובה למרכזי התעסוקה המרכזיים במטרופולינים לתושבי המטרופולינים וליוממים. אף על פי כן הקמתן של מערכות אלו במטרופולינים אינה מתבצעת בקצב הנדרש כדי להתמודד עם המגמות המתוארות לעיל ונדרשת האצה משמעותית של קצב הפיתוח. לצורך כך נדרשת הצבת הנושא בראש סדר העדיפויות של הממשלה לפיתוח תשתיות. כמו כן, הדבר מצריך הסרת חסמים בהיבטי התכנון, הביצוע והמימון.150

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 
לאור זאת מוצע שתוכן תכנית סדורה של הממשלה למימוש הקמתן של רשתות הסעת ההמונים 

במטרופולינים בטווח של כ-15 שנים, בדומה לתכנית "נתיבי ישראל" לקידום תחבורה לפריפריה. התכנית צריכה להיות מגובה בתקציבים הדרושים (כ-30 עד 40 מיליארד ₪), תוך גיוס כלל גורמי הביצוע הממשלתיים ובפיקוח הדוק של ועדת שרים ייעודית.

מוצע לקדם הצעת חוק ממשלתית לשם האצת קידומן של מערכות הסעת המונים תוך הסרת 

חסמים וקיצור הליכים הדרושים להקמתן, לרבות מתן כלים נוספים לגופי הביצוע בתחום. במסגרת זו יש להקים גופי תכנון ייעודיים לאישור תכנון ולרישוי מערכות הסעת המונים.

2. מבנה הרגולציה על התחבורה הציבורית

אסדרת ענף התחבורה הציבורית כיום מורכבת מאי פעם. בישראל פועלים כ-17 מפעילי תחבורה 

ציבורית המפעילים כ-6,000 אוטובוסים בכ-2,000 קווי שירות הכוללים כ-26,000 תחנות. בנוסף פועלות כ-18,000 מוניות שירות בכ-150 קווי שירות. כל זאת תוך ריבוי הסדרים כספיים מול המפעילים השונים, ריבוי תעריפים והסדרי סובסידיות. על אף זאת אסדרת הענף כולו מתבצעת על ידי האגף לתחבורה ציבורית במשרד התחבורה. לאור זאת, ובהתאם לנעשה במרבית המטרופולינים בעולם המערבי, מוצע להקים רשות מטרופולינית ייעודית לתחבורה ציבורית במטרופולינים הגדולים בישראל בהובלתן של הרשויות המקומיות. רשויות אלו תהיינה רכיב מרכזי בהנחת היסודות ל'פריצת- דרך' המתחייבת בתחבורה הציבורית בישראל.

לאחרונה הושלמה עבודת מטה משותפת לרשויות המקומיות בגוש דן ולמשרדי התחבורה והאוצר 

לאפיון המודל להקמת רשות תחבורה מטרופולינית במטרופולין ת"א. מוצע לממש באופן מיידי את הקמת הרשות על פי העקרונות וההמלצות של עבודת המטה בדרך של הסכם בין הממשלה לרשויות המקומיות לבין עצמן והקמת התאגיד. כמו כן מוצע לקדם הקמת רשויות מטרופוליניות במטרופולין ירושלים ובמטרופולין חיפה בהתאם למתווה המוצע במטרופולין תל-אביב. בהמשך להליכים אלו מוצע לקדם הצעת חוק ממשלתית להקמת רשויות תחבורה מטרופוליניות שתעגן את הסמכויות ואת הכלים הדרושים לצורך פעולתן היעילה. צעדים מיידיים לשיפור רמת השירות והנגישות של התחבורה ציבורית בטווח הקצר ניתן להביא לשיפור בשירותי התחבורה הציבורית באמצעות הגדלת הסובסידיה הממשלתית לצורך תוספות שירות. מבין הכלים הניתנים ליישום בטווח הקצר הושם דגש על הבטחת רמת הניידות הבסיסית לאוכלוסייה. בנוסף, מומלץ על יישום כלים נוספים אשר ישפרו את רמת השירות בתחבורה הציבורית במאפייני התדירות, מהירות הנסיעה, הכרטוס, המידע לנוסע והשילוביות. לבסוף מומלץ על מספר צעדים להוזלת תעריפי נסיעה לאוכלוסיות ייעודיות ואולם נושא זה אינו מרכזי בקידום יעדי המדיניות שכן אינו מהווה חסם לשימוש בתחבורה הציבורית. בתחום שיפור הניידות מומלץ להקצות תוספת של 200 מיליוני ₪ בשנה לקידום הצעדים הבאים: א. טיפול כולל ברמת הניידות הקיימת בפריפריה - צעד זה כולל שני מרכיבים עיקריים: הגדרת תנאי סף למינימום שירות ליישובים כפריים ופריפריאליים תוך שיפור השירות ליישובים אלו וכן פריסת קווים מהירים וישירים מהפריפריה למרכזי התעסוקה ולמרכזי המטרופולינים. 151

עיקרי ההמלצות - שירותים חברתיים

ב. הגברת רמת הניידות לאוכלוסיית הקשישים - מוצע לשפר את רמת השירות למוסדות דיור מוגן, בדגש על אלה שאינם נמצאים במרכזי ערים וליעדים נוספים בהתחשב בצרכים הייחודיים של אוכלוסייה זו. ג. הוזלת תעריפי נסיעה לאוכלוסיות ייעודיות - מוצע לצמצם את עלות הנסיעה בתחבורה הציבורית לאוכלוסיות הזכאים בהתאם לקריטריונים של ביטוח לאומי, כך שהיקף ההנחה תעלה לרמה המקסימאלית הקיימת בתחבורה הציבורית, קרי %50 (בדומה לנהוג עבור אזרח ותיק). בנוסף, מוצע לעודד את השימוש בתחבורה הציבורית על ידי הרחבת ההנחה ל- %50 לסטודנטים העושים שימוש קבוע בתחבורה הציבורית בכל הקווים, לרבות רכבת ישראל. בתחום שיפור איכות השירות מומלץ להקצות תוספת, בהבשלה מלאה, של כ-300 מלש"ח בשנה לקידום הצעדים הבאים: א. שיפור השילוביות בין הרכבת לתחבורה הציבורית באוטובוסים - צעד זה כולל שני מרכיבים עיקריים: שיפור מערך ההזנה לרכבת באוטובוסים והנהגת כרטיסים משולבים בין האוטובוסים לרכבת כך שהתעריף בקווים אלו יהיה נמוך באופן משמעותי מהתעריף הרגיל בקווי השירות. ב. הגדלת היצע השירות במרבית הקווים האזוריים והעירוניים במטרופולינים וקיצור זמני הנסיעה - מוצע להביא להגברת התדירות תוך הקטנת המרווח בין נסיעה לנסיעה ב-%33 במרבית קווי האוטובוס האזורים והעירוניים במטרופולינים. בנוסף להגברת השירות, מוצע לבצע שיפורים על מנת להגביר את מהירות הנסיעה ובכלל זאת הגברת האכיפה בנתיבי תחבורה ציבורית והעברת תהליכי הכרטוס אל מחוץ לאוטובוסים. ג. שירות למכללות - מוצע לשפר את רמת השירות הניתנת למכללות, על ידי תוספת נסיעות ושיפור התדירות. ד. מערכות מידע לנוסע - מוצע לבצע שיפורים משמעותיים בכל הנוגע למידע לנוסע, בתחנות, באוטובוסים ובאינטרנט. ליישום ההמלצות לעיל, מוצע להקצות על פני החומש הקרוב סך של כ-2.5 מיליארדי ₪ מתוכם כ-1.3 מיליארדי ₪ ממקורות פנימיים ומשינוי בסדרי עדיפויות תקציביים וכ- 1.2 מיליארדי ₪ נוספים מתקציבים תוספתיים. הוועדה ממליצה על מהלך זה רק במידה ויימצאו התקציבים הנדרשים לכלל התכנית. 152

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

צעדי מדיניות מומלצים לטווח הקצר - טבלה מסכמת התחום צעד המדיניות המומלץ מדד התפוקה הלו"ז לביצוע מדד התוצאה תחבורה ציבורית רשת קווים מהירים פריפריה מרכז הפעלת רשת קווים מהירים מהפריפריה למרכז 2012 שיפור השירות מהפריפריה למרכז והפחתת התלות ברכב הפרטי תחבורה ציבורית שיפור מערך המידע לציבור פריסת שלטי מידע בשמן אמת ברחבי הארץ, שיפור המידע באוטובוס ושיפור אתר המידע המרכזי

– 2012

2013 שיפור מערך המידע לציבור תחבורה ציבורית כרטוס משולב

עם הרכבת

יצירת כרטיסים משולבים עם הרכבת 2012 שיפור השילוביות עם הרכבת תחבורה ציבורית שירותי תח"ץ ממוקדים לקשישים הפעלת קווי תחבורה ציבורית ממוקדים לצרכי קשישים 2012 שיפור שירותי התחבורה הציבורית הניתנת לקשישים תחבורה ציבורית הגדרת תנאי סף לשירותי תח"ץ בפריפריה הפעלת מערך קווים לכלל היישובים בפריפריה תוך שמירה על סטנדרט שירות מינימאלי 2012 הבטחת רמת ניידות לתושבי הפריפריה תחבורה ציבורית הגברת השילוביות הפעלת קווים המשולבים עם פעילות הרכבת 2012 שיפור רמת השילוביות עם רכבת ישראל תחבורה ציבורית אכיפה בנת"צים הפעלת מערך אכיפה מבוסס מצלמות בנתיבי תחבורה ציבורית 2012 אכיפה יעילה בנתיב התחבורה הציבורית תחבורה ציבורית הגברת השירות למכללות הפעלת שירותי תחבורה ציבורית ממוקדים למכללות 2012 שיפור רמת השירות הניתן למכללות תחבורה ציבורית הגדלת היצע השירות במטרופולינים הוספת קווי תחבורה ציבורית בקווים מטרופוליניים 2012 הגברת התדירות בקווים אלו בכ- %30 תחבורה ציבורית כרטוס מחוץ לאוטובוס פריסת אמצעי כרטוס מחוץ לאוטובוס תוך הישענות על כרטיסים חכמים 2012-2013 צמצום זמני ההמתנה בתחנות וצמצום עיסוק הנהג במכירת כרטיסים תחבורה ציבורית הרחבת ההנחות לזכאים הרחבת ההנחה הניתנת לזכאים לכ- %50 באופן דומה להנחה הניתנת לקשישים תוך החלת על כלל הזכאים 2012 תחבורה ציבורית הנחות לסטודנטים מתן הנחה של עד כ- %50 לסטודנטים העושים שימוש קבוע בתחבורה הציבורית 2012153

עיקרי ההמלצות - שירותים חברתיים

עסקים קטנים עסקים קטנים ובינוניים מהווים למעלה מ-%98 מציבור העסקים בישראל ואחראים ללמעלה מ-%50 ממקומות העבודה במגזר העסקי, בין אם מדובר בעצמאים ובין אם מדובר בעסקים המעסיקים עובדים נוספים. חשיבותו של מגזר העסקים הקטנים והבינוניים לכלכלה, לצמיחת התוצר ולהגדלת התעסוקה במשק זוכה בשנים האחרונות להכרה גוברת והולכת מצד מדינות שונות באירופה ובצפון אמריקה, המשקיעות משאבים רבים על מנת לקדם עסקים אלה. ממשקיו של העסק הבודד עם הממשלה רבים ומגוונים. רובם המכריע נובע מהוראות הרגולציה בפירושה הרחב – כלומר, אכיפת סמכויות השלטון בדרך של הוראה או פעולה של הממשלה המתערבת בפעילות במשק. הרגולציה הכרחית לקיומה של החברה המודרנית: היא זו המאפשרת לגבות מיסים על מנת להבטיח את פעולת הממשלה, להגן על הציבור מפני נזקים בריאותיים או סביבתיים, להטיל אחריות משפטית על חברה, ואף להשתמש במוסדות השלטוניים השונים על מנת להגן על זכויותיו של העסק או של האזרח. עם זאת, במקרים רבים, אופן אכיפת סמכויות השלטוניות נעשית בדרכים בלתי-יעילות, בהן חלוקת האחריות בין הממשלה לציבור אינה מיטבית, ומצריכות הקצאת משאבים ציבוריים מחד והצבת דרישות מוגזמות מהעסק מאידך. העלות העודפת המושתת על העסקים הקטנים, הפועלים ברובם בסביבה תחרותית, מגולגלת במקרים רבים לכיסו של הצרכן בדרך של העלאת המחירים. לשם המחשה, פתיחת עסק מחייבת רישום ברשות המיסים (בשני משרדים שונים) ובמוסד לביטוח לאומי; הקמת חברה בע"מ מצריכה בנוסף רישום התאגדות ברשם התאגידים; עסקים מסוגים רבים שעשויה להיות להם השפעה מזיקה על הציבור, החל מבתי קפה וכלה במפעלים המשתמשים בחומרים מסוכנים, נדרשים לעבור הליך רישוי עסק, אשר לו שותפים הרשות המקומית ועד אחד-עשר משרדי ממשלה שונים, הדורשים מהעסק לעמוד בדרישות שונות, מורכבות, יקרות ולעתים אף סותרות; במהלך פעילותו נדרש העסק לשלם לרשויות שונות עד %33 תשלומי מיסים מדי שנה - למס הכנסה, למע"מ, למוסד לביטוח לאומי ולרשות המקומית; במקרה שעסק אינו מצליח לגבות חוב הוא פונה לרוב להליך משפטי, העשוי להתנהל במשך שנים ארוכות ולגרור עלויות משפטיות כבדות בצידו; וכל זאת – נוסף על הקשיים הייחודיים לעסק ולתחום פעילותו, בין אם מדובר באישור עמידה בתקן מטעם מכון התקנים, באישור ייבוא מוצר מזון ממשרד הבריאות, ועוד. ריבוי הממשקים, החובה למלא טפסים שונים, הצורך להגיש בקשות חוזרות ונשנות, לאסוף מסמכים ולהציגם לפקידי המשרד הממשלתי הרלוונטי מהווים נטל אדמיניסטרטיבי ניכר על העסקים בישראל. חברות גדולות מתמודדות בקלות יחסית עם דרישות הרגולציה: הן מצוידות במיטב עורכי הדין, רואי החשבון, מנהלי החשבונות ושאר אנשי מקצוע המבטיחים שהחברה תוכל לפעול בחופשיות המרבית תוך מתן מענה לדרישות השלטוניות. עסקים קטנים, לעומת זאת, נאלצים להתמודד עם דרישות הרגולציה באמצעות משאבים מוגבלים, דבר המכביד באופן ניכר על תפעולם השוטף. לנטל האדמיניסטרטיבי גם השלכות מאקרו-כלכליות: באירופה הוערך הנטל האדמיניסטרטיבי על המגזר העסקי בכ-%3 מהתמ"ג; בהשלכה לישראל, הנטל האדמיניסטרטיבי הנובע מאכיפת הוראות הרגולציה עומד על כ-24 מיליארד ₪ בשנה. 154

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

נוסף על הנטל האדמיניסטרטיבי, מוטל על העסקים נטל מהותי – הצורך לציית לדרישות הרגולציה השונות. לדוגמה, שירותי כיבוי אש עשויים לדרוש שבמרכול תותקן מערכת יקרה לכיבוי שריפות, והשירותים הווטרינריים מציבים לעתים דרישות הנוגעות לאופן הטיפול במוצרי בשר לאורך שרשרת האספקה. אף שדרישות אלה עשויות לגרור עלויות משמעותיות בצדן, הן נובעות ממטרת הרגולציה עצמה – הצורך להגן על הציבור, והן אינן תלויות ביעילות המנגנון הממשלתי או האופן שבו הוא בוחר לאכוף את סמכויותיו. אינדיקציה נוספת הנוגעת לסביבה העסקית בישראל ניתן למצוא במדד "עשיית עסקים" (Doing Business) של הבנק העולמי, המתפרסם מדי שנה ומשווה את טיב הסביבה העסקית ב-183 מדינות ואזורים כלכליים שונים בעולם. בעוד שבדירוג הכללי ישראל מדורגת במקום ה-29 – לא רחוק ממרבית המדינות המפותחות – בתחומים מסוימים מדורגת ישראל בין מדינות אפריקה השונות, למשל בתחומים הקשורים בתיפקוד מערכת בתי המשפט בתובענות אזרחיות, ברישום זכויות במקרקעין ובסגירת עסק. מדד זה היווה זרז להקמתה בשנת 2010 של הוועדה לשיפור הליכי עשיית עסקים בישראל בראשות מנכ"ל משרד האוצר, שסימנה את תחילת פעולת הממשלה לטיפול באופן מרכזי ומכוון בסביבה העסקית בישראל. מאז הקמתה פעלה הוועדה במספר תחומים ממוקדים – שיפור תהליך פתיחת עסק, קיצור הליכי מיסוי מקרקעין, פישוט הממשק של יבואני המזון עם משרד הבריאות, מחשוב תהליך מכירת ורכישת נכס, ועוד. בעת פרסום הדוח, העבודה במרבית התחומים בעיצומה, ובמקצת התחומים הסתיימה וסימנים ראשונים לשיפור כבר מורגשים. בנוסף מרחיבה הוועדה בימים אלה את עבודתה באמצעות מהלך רוחבי למדידה כמותית של נטל הרגולציה המושת על המגזר העסקי בתחומים נבחרים, על מנת לדרוש מהמשרדים הממשלתיים הנוגעים בדבר לפעול להקטנת הנטל האדמיניסטרטיבי בתחומם ולהציג שיפור מהותי במדידה חוזרת. תהליך זה נמצא בתחילתו וצפוי להימשך מספר שנים. מחויבותה של הממשלה להמשך תהליך שיפור הסביבה העסקית הכרחית הן על מנת לתמוך במהלכים אחרים שמטרתם הפחתת יוקר המחייה, הן על מנת להגדיל את התעסוקה במשק, והן על מנת להגביר את התחרותיות בשווקים השונים שתתרום להגדלת כח הקניה של הצרכן. הוועדה ממליצה לפעול להאצת והרחבת הטיפול הממשלתי בסוגיות המפורטות לעיל. יוקר המחיה והתחרותיות עיקרי ההמלצות156

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 157
עיקרי ההמלצות - יוקר המחיה והתחרותיות

תוכן העניינים 159...................................................................................................................................... רקע .1 2. כשלי הרגולציה והשפעתם על יוקר המחיה והתחרותיות .................... 166 3. חסמים בתחום ייבוא מוצרים .....................................................................................178 4. סיכום ביניים - רגולציה כלכלית וקבוצות לחץ ....................................................184 5. כשלי שוק בענפי המשק השונים ........................................................................187 6. סוף דבר .............................................................................................................................194 7. צעדי מדיניות מומלצים - טבלה מסכמת ...........................................................196158

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 159

תמצית דוח ועדת משנה לנושא יוקר המחיה והתחרותיות 1. רקע כללי 1.1 צוות יוקר המחיה והתחרותיות עסק בעיקר בקשר שבין רמות המחירים והזמינות של מוצרים ושירותים לציבור הרחב, לבין פעילותם של השווקים בישראל. פגישות שערכו חברי הצוות עם אזרחים רבים במאהלים ובימי שיתוף הציבור, כמו גם המכתבים הרבים שקיבלה הוועדה, סייעו רבות בגיבושן של שתי תובנות מרכזיות שהנחו לאחר מכן את עבודת הוועדה: הראשונה עסקה במצוקת היומיום של החיים בישראל. עליית מחירי המזון, מחירי הדיור, החינוך והבריאות יצרו אצל רבים מצוקה כלכלית ובמקרים מסוימים גם קושי קיומי של ממש. התובנה השנייה עסקה בתקווה, או ליתר דיוק, בהעדרה. מכיוונים רבים עלו הטענות לפיהן "לאזרח אין אבא בממשלה", "המדינה אינה מתחשבת בי" או "המונופולים שולטים במשק". דומה היה שלאזרחים רבים אבדה מעט מהאמונה במערכת הממשלתית כמי שאמורה לייצג נאמנה את האינטרסים שלהם, וגם כמי ששומרת עליהם מפני כוחותיו הפוגעניים לעיתים של השוק החופשי. לאורן של תובנות אלו, ועדת המשנה לנושא יוקר המחיה והתחרותיות שמה לה כמטרה ראשונה להציג ניתוח כלכלי סדור של השינויים שחלו ביוקר המחיה בישראל, ושל הגורמים המרכזיים שעומדים בייסודם של שינויים אלו. ממצאי הניתוח מלמדים כי העלייה המשמעותית שחלה ביוקר המחייה בעשור האחרון, נובעת בעיקר משלושה גורמים בסיסיים המצויים בשליטת הממשלה: א. כשל בסיסי ומתמשך ברגולציה הכלכלית שמפעילה המדינה, בהיבט השפעתה על יוקר המחיה; ב. העדר חשיפה אפקטיבית לתחרות הבינלאומית במגזרים שונים במשק, ובכלל זה חסמים רבים ליבוא; ג. קיומם של שווקים ריכוזיים והצרת התחרות ברבים מענפי המשק; שלושה גורמים בסיסיים אלו מקיימים זיקה הדוקה ויחסי גומלין זה עם זה, באופן שמעצים את השפעתם על רווחת משקי הבית בכלל ועל יוקר המחיה בפרט. כל אחד מגורמי הבסיס מוצג ומנותח בדוח הועדה באמצעות מספר דוגמאות מייצגות, וכמו כן מוצגים מתווים לשינויים הנדרשים לצורך הפחתת יוקר המחיה. בחלק מהמקרים גיבשה הועדה פתרונות ספציפיים שניתנים ליישום בטווח קצר-בינוני. בחלק אחר ומפאת קוצר הזמן, מותווה רק כיוון הפעולה הרצוי, והמשך התהליך עליו ממליצה הועדה. יודגש, כי המבחן העיקרי ביישומו של דוח זה אינו בטיפול בכשלים הנקודתיים שיוצגו בו, אלא בחיזוק מערכות הרגולציה בישראל ושיפורן והחדרת תחרות בשווקים, בהתאם להמלצות הועדה. יצויין כי מצד אחד מדובר בתמונה קודרת יחסית, לפיה חלק מהחלטות הממשלה, החלטות ועדות הכנסת והחקיקה המשפיעות על התנהלותם של השווקים, לא משקפות איזון ראוי 160

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

בין רווחתם של האזרחים לבין רווחיהם של גופים פרטיים שונים, ועדי עובדים במונופולים ממשלתיים או קבוצות אינטרסים מגזריות אחרות. מצד שני, הממצאים מלמדים שאין מדובר בגזירה משמיים, אלא שבידיה של המדינה מצויים הכלים הדרושים לטיפול יסודי במצב ולתיקונו. 1.2 יוקר המחיה בישראל סל הצריכה של משקי הבית כולל מספר רכיבים מרכזיים: דיור ותחזוקת הבית, בריאות, חינוך, מזון ותחבורה ותקשורת. על פני העשור האחרון חלו שינויים משמעותיים בהרכב ההוצאות של משקי הבית. הוצאת משקי הבית על מוצר מסוים היא מכפלה של הכמות הנצרכת מאותו מוצר במחיר שמשלם הצרכן ליחידת מוצר. על כן, חלק מהשינויים בהוצאות הצרכנים על פני העשור מקורם בשינויים שחלו במחירי המוצרים, וחלקם מקורם בשינויים בכמות השירותים הנצרכת. להלן יוצגו שני ניתוחים משלימים ביחס להרכב סל הצריכה של משקי הבית והשינויים בו בעשור האחרון. הניתוח הראשון יתאר את משקלם בסל של הרכיבים השונים ויציג את השינויים בהם באמצעות סך ההוצאה עליהם במחירים שוטפים. הניתוח השני יציג פירוק של שיעור השינוי בסך ההוצאה של משקי הבית לשני רכיבים – שינוי במחיר המוצר ושינוי נגזר בכמות. חשוב לציין כי בעוד מדד המחירים לצרכן עלה בכ-%25 בין השנים 1999-2010, ההכנסה הכספית הממוצעת ברוטו למשק בית עלתה באותה התקופה ב-%47. לוח 1: שינויים בסל הצריכה של משקי הבית 1999-2010* משקל בסל הצריכה 2010 הוצאה לתצרוכת

1999

מחירים שוטפים הוצאה לתצרוכת

2010

מחירים שוטפים שיעור שינוי נומינלי בהוצאה 1999-2010 44.4% 13,496 9,345 100% לצריכה ההוצאה סך 81.2% 674 372 5% בריאות 68.9% 3,380 2,002 24% דיור 50.4% 1,289 857 9% הבית ומשק הדירה תחזוקת 45.7% 2,687 1,845 20% ותקשורת תחבורה 40.1% 1,717 1,225 13% ובידור תרבות חינוך 32.9% 1,789 1,346 14% ופירות לירקות פרט, מזון 25.8% 416 331 3% ופירות ירקות 2.5% 427 417 3% והנעלה הלבשה -7.8% 498 540 4% לבית וציוד ריהוט מקור: סקרי הוצאות משק בית, הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה.161

עיקרי ההמלצות - יוקר המחיה והתחרותיות

להלן עיקרי הממצאים שעולים מהלוח: � ההוצאה של משקי הבית על שירותי בריאות מובילה את הגידול בהוצאה ועלתה בכ-%81 בתקופה הנבחנת. הרכיבים העיקריים עליהם גדלה ההוצאה הם רכישת תרופות, שירותי ביטוח בקופות חולים וחברות ביטוח. תוצאה זו מקורה הן בעלייה בכמות הנרכשת (בייחוד בביטוחים) והן בעלייה של מחירי השירותים כאמור. � ההוצאה על דיור מהווה כ-%25 מהוצאות משק הבית בשנת 2010. סך ההוצאה לדיור עלתה בכ-%70 לאורך התקופה הנבחנת, שמקורה הן בעליית מחירים והן בעליית הכמות או איכות הדיור על פני העשור. מחירי הדיור, ובצדק, היו אחד הגורמים המרכזיים למחאה החברתית; תחום זה יטופל בהרחבה בפרק של צוות הדיור, וגם בהמשכו של דוח זה. � ההוצאה על תחזוקת הדירה ומשק הבית, שעלתה ב-%50 לאורך התקופה, מכילה רכיבים כגון מים, חשמל וגז, ארנונה ועזרה בבית. הרפורמה במשק המים העלתה את מחירי המים בשיעור משמעותי כפי שיורחב בהמשך, עליות מחירי החשמל והגז מוסברות בחלקן מהתייקרות האנרגיה בעולם ובחלקן מהעדר תחרות, בייחוד בענף הגז. � עיקר השינויים בסעיפי ההוצאה של תחבורה ותקשורת, שעלו יחד בכ-%45, מקורם בעליות המחירים בתחום הרכב הפרטי ואחזקתו. ענפי הרכב הפרטי והחלפים יקבלו התייחסות מפורטת בהמשך פרק זה של דוח הועדה. � ההוצאה על שירותי החינוך עלתה בכ-%40 בתקופה הנבחנת, בעיקר בשל עליה בתשלומים למעונות וגני ילדים, שכר לימוד לבתי ספר יסודיים ולימודים אקדמיים. בכולם נצפתה עליית מחירים המלווה בעלייה בכמות הנרכשת. גם נושא החינוך, נגישותו ועלותו יקבל מקום מרכזי בפרק השירותים החברתיים. � ההוצאה על רכיב המזון עלתה בכ-%33 כאשר עליית המחירים שנצפתה בו במרבית הפריטים היא גבוהה במיוחד. מחירי המזון קיבלו תשומת לב ציבורית רבה במסגרת המחאה, והנתונים לעיל, ואלו שיוצגו להלן, מצדיקים התייחסות מפורטת לתחום זה, שתובא בהמשך. � סך ההוצאה של משקי הבית על רכיב הריהוט והציוד לבית, הכולל מוצרי חשמל לבית, ריהוט וכלי מיטה ירד בשיעור של %8. ירידת ההוצאה התאפיינה בירידת מחירים במרבית הפריטים הנצרכים שלוותה בעלייה משמעותית בכמות. נזכיר כבר כאן שענפים אלו נהנו מתכנית החשיפה והפחתת המכסים של שנות ה-90', שתרמה ודאי לשכלול השווקים והגברת התחרותיות בהם. על מנת להבין מה מניע את יוקר המחייה בכל שוק ושוק יש לנתח את מקור השינויים החלים בהם: ככלל, עליות מחירים המלוות בירידה בכמות מעידות על כך שההיצע הצטמצם, ועל כן תשומת הלב צריכה להיות מופנית להתנהגות הפירמות בשוק. מלבד התייקרויות חיצוניות (כגון דלק או חומרי גלם), החשש במקרים אלה הוא ששווקים אלה הפכו לפחות תחרותיים, ועל כן הפעלת כוח שוק של פירמות דומיננטיות גורמת לעליות מחירים. לעומת זאת, עליות מחירים המלוות בגידול מקביל בכמויות הנצרכות סביר כי מקורן בגידול בביקושים. אולם, אם הדבר קורה בהקשר של שירותים ציבוריים כמו חינוך או בריאות, יתכן שאחת הסיבות היא נסיגת הממשלה מאספקת חלק משירותים אלה. 162

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 
.1999

1 לצורך הניתוח נערכה השוואת הרכב סל הצריכה ב-2010, לעומת הרכב סל הצריכה מטרת הניתוח היא לאמוד את השינוי הכמותי במוצרי הסל, הנגזר משינוי בשווי רכיבי הסל ומשינוי במחירים עבור אותה התקופה. החישוב נערך עבור 109 קבוצות משניות המוגדרות

.

2 בסקר הוצאות משק בית לצורך עדכון משקלות סל מדד המחירים לצרכן (ללא פירות וירקות) ככלל, ניתן לראות כי במרבית המוצרים, עליות מחיר משמעותיות לוו בירידות משמעותיות יותר בכמות, אך קיימים הבדלים מהותיים בין הקבוצות ובין המוצרים. בטרם ננתח את ההבדלים, יש לשים לב לכך שמכיוון שמדובר על תקופה ארוכה, חלו, מן הסתם, שינויים הן בצד הביקוש למוצרים שונים (למשל, שינויים בהכנסה, שינויים במחירי מוצרים תחליפים ומשלימים, ושינויים בטעמי הצרכנים) והן בצד ההיצע (למשל, שינויים בעלויות הייצור, ושינויים שחלו בשוק – מספר הפירמות בענף, כמות היבוא המתחרה, ורמת היעילות של המפעלים). סביר לפיכך לומר שכל שינוי שיוצג להלן כולל בתוכו הן שינוי מצד הביקוש והן שינוי מצד ההיצע. לצורך ההצגה חולקו הפריטים לארבע קבוצות: פריטים שבהם עלו המחירים והכמויות – ממצא המלמד על עלייה בביקוש לאותו פריט; פריטים שמחירם עלה וכמותם ירדה – ממצא המלמד כאמור על קיטון ההיצע; פריטים שמחירם ירד וכמותם עלתה – ממצא המלמד על הרחבת ההיצע של אותם מוצרים ולבסוף, פריטים שמחירם ירד וכמותם ירדה – ממצא המלמד על ירידה בביקוש להם. הלוחות הבאים מציגים את תוצאות החישוב לרוב קבוצות הצריכה, למעט פירות וירקות, מוצרים שונים, וארנונה (מסים עירוניים) עבור כל פריט מופיע שיעור השינוי במחירו בין השנים 1999-2010 ולצידו השינוי הנגזר בכמות כפי שפורט לעיל. לוח 2: פריטים מרכזיים שמחירם עלה והכמות עלתה שם פריט קבוצה אחוז שינוי מחיר 1999-2010

אחוז שינוי כמותי 

נגזר 1999-2010 29.9 39.8 הדירה אחזקת חשמל מסים עירוניים אחזקת הדירה 17.5 29.3 תרופות וצורכי רפואה שונים בריאות 89.4 47.6 שירותי ביטוח בריאות בקופ"ח ובחברות ביטוח בריאות 110.1 46.1 שירות רפואי פרטי בריאות 0.2 36.5 שירותי דיור בבעלות הדיירים דיור 36.0 28.7 40.0 16.0 דיור (1) דירה שכר תשלום לגן ילדים ומעון חינוך תרבות ובידור 40.0 37.2 שכר לימוד לבית ספר יסודי חינוך תרבות ובידור 35.2 36.2 1 הרכב סל הצריכה ב-2010 מתבסס על משקלות מסקר הוצאות משק בית 2008-2009, בעוד שהרכב סל הצריכה 1999 מתבסס על משקלות מסקר הוצאות משק בית 1997. 2 יודגש שהלשכה המרכזית לסטטיסטיקה אינה מודדת באופן ישיר את השינוי הכמותי בצריכת מוצרי הסל על פני זמן, לכן מדובר באומדן לשינוי הכמות הנגזר בלבד שבוודאי אינו משקף שינוי כמותי בלבד אלא שהוא מושפע מהשינויים המתרחשים בהרכב סל הצריכה לאורך זמן, כפי שיוסבר בהמשך.163

עיקרי ההמלצות - יוקר המחיה והתחרותיות

שם פריט קבוצה אחוז שינוי מחיר 1999-2010

אחוז שינוי כמותי 

נגזר 1999-2010 לימודים אקדמיים חינוך תרבות ובידור 104.4 24.5 שכר לימוד לבית ספר על-יסודי חינוך תרבות ובידור 34.0 16.3 נסיעה ברכבת וטיסה בארץ תחבורה ותקשורת 117.8 39.4 רכב פרטי ואחזקתו תחבורה ותקשורת 21.4 29.8 78.7 5.7 ותקשורת תחבורה (1) תקשורת שירותי ניתן לראות שחל גידול הן במחיר והן בכמות עבור שרותי בריאות וחינוך, המסופקים לרוב על-ידי המגזר הציבורי. למשל, תשלום לגן ילדים ומעון, תרופות וצרכי רפואה, שכר לימוד לבית ספר יסודי ו-שירותי ביטוח בריאות בקופ"ח ובחברות ביטוח. מחיר חלק מהשירותים לעיל נמצא בפיקוח המחוקקים ומשרדי הממשלה הרלוונטיים, ואילו הגידול בכמות הנגזרת מוסבר כאמור על ידי גידול בביקוש לשירותים אלו בשוק הפרטי. כך, מספר הילדים בבתי ספר יסודיים גדל בעשור האחרון ב-%19, ושיעור המבוטחים בביטוח משלים ופרטי גדל על פני העשור בעשרות אחוזים. מחירי הדיור, שהיו גורם מרכזי במחאה מצויים גם הם, מטבע הדברים, ברשימה זו. נושא הדיור יזכה להתייחסות פרטנית בצוות הדיור ובהמשכו של פרק זה. התוצאות המתקבלות לעיל עבור עלויות אחזקת רכב פרטי מצדיקות התייחסות פרטנית לענף, אשר תופיע בהמשך. לבסוף, התוצאות לגבי נסיעה ברכבת מעידות דווקא על הצלחה . 3 - מספר הנוסעים ברכבת ישראל גדל בין השנים 2000 ל-2009 ב-%182 הקבוצה הבאה של פריטים מתאפיינת בעליות מחירים וקיטון בכמות הנגזרת - שמשמעם צמצום ההיצע. יש לציין כי תופעה של צמצום היצע היא תופעה עקבית עם קיומו של כוח מונופוליסטי. קבוצה זו, כפי שניתן לראות מהלוח להלן, נשלטת בעיקר על ידי מוצרי מזון. עליות המחירים במוצרי המזון היו, לרוב, גבוהות, ואפילו בצורה מהותית, מהעלייה במדד הכללי, והצריכה של אותם מוצרים שהתייקרו ירדה בהתאם. בין המוצרים בקבוצה זו כלולים מוצרים בסיסיים ביותר, כגון קמח (אשר התייקר במעל %125), לחם, מרגרינה וסוכר. גם מוצרים בסיסיים רבים אחרים, כגון גבינות, עופות, בשר, דגים, חלב וביצים - כולם מוצרים מייצור מקומי הנהנה מהגנה ממשלתית הדוקה - התייקרו הרבה יותר ממדד המחירים הכללי. התייקרויות משמעותיות אחרות חלו במחירי הגז (עלייה של %127) ובמים (%107). גם סך ההוצאה של משקי הבית על מוצרים אלו עלה לאורך התקופה. תוצאה זו אינה מפתיעה, שכן סביר לחשוב שהביקוש למוצרים בסיסיים אלו קשיח, כך שהכמות לא ירדה בהרבה למרות העלייה במחירים. חלק ממוצרים אלו יקבלו התייחסות מפורטת בהמשך הדוח, ולמרביתם יידרש טיפול סדור מצד הממשלה בהמשך הדרך. 3 מקור נתונים: השנתון הסטטיסטי לישראל 2010: לוח 24.5 ,8.7, דוח פני החברה בישראל מס' 3: לוח 5.9 ,5.8. 164

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

לוח 3: פריטים מרכזיים שמחירם עלה והכמות קטנה שם פריט קבוצה אחוז שינויי מחיר 1999-2010 אחוז שינוי כמותי נגזר 1999-2010 -21.7 127.4 הדירה אחזקת גז -22.0 107.4 הדירה אחזקת מים -8.1 34.4 בריאות שיניים ריפוי -24.1 125.6 מזון קמח -31.8 96.6 מזון לחם -60.4 89.2 מזון מרגרינה -38.0 76.6 מזון ותחליפיו סוכר לבן, יוגורט ומעדני חלב מזון 13.0 53.8- -4.2 50.6 מזון גבינה -0.8 49.2 מזון 'וכו שמנים -2.7 37.9 מזון עופות -17.8 36.9 מזון חלב -11.4 36.3 מזון בצק מוצרי -8.3 33.8 מזון ביצים -22.0 32.7 מזון תה -56.8 30.7 מזון ושוקולד ממתקים -1.1 24.8 מזון שמנת ביסקוויטים, עוגות וכו' מזון 14.5 24.2- -9.5 24.0 מזון קקאו -21.3 17.8 מזון גלידה -2.8 13.2 מזון קפה נסיעה באוטובוס תחבורה ותקשורת 43.0 25.4- כאן המקום להעיר כי התייקרותם של מוצרי מזון, בריאות, חינוך ושאר מוצרים בסיסיים היא בעלת השפעה רגרסיבית מובהקת על אי השוויון במשק. משקי הבית העניים יותר, בחמישונים התחתונים של ההתפלגות, מוציאים שיעור גבוה יותר מהכנסתם לצריכה בכלל ולצריכת מוצרי יסוד בפרט. ולכן, הם נפגעים יותר (במונחי הכנסה פנויה) מכל עליית מחירים בהקשר זה. לפיכך, חשוב להדגיש כי מעבר ליוקר המחיה במובנו הכלכלי הפשוט, לתוצאות הניתוח דלעיל יש גם השפעות חברתיות בעלות משמעות רבה. הלוח הבא מציג מוצרים ושירותים אשר מחירם ירד במהלך התקופה והכמות הנרכשת מהם עלתה, שינויים שתואמים מצב של הרחבת היצע ותחרות רבה. 165

עיקרי ההמלצות - יוקר המחיה והתחרותיות

לוח 4: פריטים מרכזיים שמחירם ירד והכמות גדלה שם פריט קבוצה אחוז שינויי מחיר 1999-2010 אחוז שינוי כמותי 1999-2010 נגזר בגדים עליונים לגבר הלבשה והנעלה 17.2 -21.4 הנעלה לגבר הלבשה והנעלה 106.4 -38.0 הנעלה לילד/ה הלבשה והנעלה 92.9 -39.8 בגדים עליונים לאישה הלבשה והנעלה 90.2 -40.1 בגדים עליונים לילד/ה הלבשה והנעלה 80.5 -41.0 הנעלה לאישה הלבשה והנעלה 224.9 -48.0 מוצרי חשמל בידוריים, טלויזיה רב-ערוצית חינוך תרבות ובידור 22.9 -14.3 צעצועים לילדים ונוער חינוך תרבות ובידור 91.5 -35.9 ספות, כורסאות, מיטות ומזרנים ריהוט וציוד לבית 9.2 -2.7 ריהוט לגן ולמרפסת ריהוט וציוד לבית 79.0 -7.7 ריהוט וציוד תינוק ריהוט וציוד לבית 15.4 -12.9 כלי אוכל ריהוט וציוד לבית 36.6 -18.2 ציוד חשמלי אחר ריהוט וציוד לבית 8.4 -28.7 ציוד חשמלי גדול ריהוט וציוד לבית 10.2 -30.6 ציוד חשמלי לחימום וקירור הבית ריהוט וציוד לבית 48.7 -31.7 כלי מיטה, מגבות וכו' ריהוט וציוד לבית 71.8 -53.2 צורכי רחצה וקוסמטיקה שונות 21.8 -7.2 קבוצת מוצרים זו נשלטת על ידי הקטגוריה "ריהוט, ציוד לבית, הלבשה והנעלה". מחירי המוצרים בקטגוריה זו, הכוללים מכשירים חשמליים כגון טלוויזיות, כלי בית שונים, כלי מטבח, הלבשה, הנעלה, וכו', ירדו בצורה משמעותית בתקופה הנבחנת והכמות הנגזרת עבורם עלתה בצורה חדה. הסיבה לכך נעוצה, להערכתנו, בתוצאות חשיפת המשק ליבוא של המוצרים בקבוצה הזאת במהלך שהחל בשנות ה-90 ואשר הוביל לירידת מחירים, ולתחרות מוגברת שהתבטאה בהרחבת היצע המוצרים ולשיפור במצבם של משקי הבית. 166

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

2. כשלי הרגולציה והשפעתם על יוקר המחיה והתחרותיות רקע הרגולציה (או האסדרה) היא אגד הכללים אשר קובעת המדינה, שבהם היא מתערבת בפעולותיהם של הפרטים והשחקנים הפועלים בשוק, כך שהיא מכוונת את התנהגותם על מנת להגן על אינטרס ציבורי. ברי, שהמדינה לא צריכה להסתפק רק בקביעת הכללים, אלא שעליה לפקח על יישומם ולאכפם, קרי להפעיל סנקציות כנגד מפרי הכללים הללו. שאחרת, לא יישמר האינטרס עליו יצאה המדינה להגן מלכתחילה. במקרים רבים, להחלטות שמקבלים גופי המדינה ונציגיה עשויה להיות השפעה מהותית על יוקר המחיה בישראל. להלן מספר דוגמאות של גופים האמונים על אינטרס ציבורי מוגדר, ואשר להחלטותיהם יש השפעה על מחירי המוצרים והשירותים, על איכותם ועל המגוון שלהם, בשווקים השונים: א. מפקחים סקטוריאליים - עשרות מפקחים אחראים בישראל על מתן רישיונות ועל קביעת "כללי המשחק" בענפים ספציפיים. אלה יכולים בהחלטתם להעניק רישיונות או למנוע הענקתם, לקבוע תנאים מגבילים, ובכך להגביל כניסת מתחרה, למנוע איום תחרותי ולעצב למעשה את מבנה הענף; לדוגמא, המשרד להגנת הסביבה מוסמך לקבוע תנאים לפעילותם של גורמים בתעשייה (בין היתר באמצעות סמכויותיו לפי חוק רישוי עסקים, חוק שמירת הניקיון, חוק אוויר נקי ועוד), משרד התקשורת מופקד על התווית כללים להתנהלותן של כלל חברות התקשורת. משרדי הבריאות והחקלאות קובעים אילו מוצרים יוכלו להיכנס ארצה ולהימכר לצרכן הישראלי, בתחומי המזון, התרופות, התרכיבים וכיוצא באלו. ב. גורמי תקינה – שר התמ"ת רשאי למנוע שיווק של מוצר מתחרה מייבוא, אם אינו מקיים תקן ישראלי הנקבע על ידי גורמי התקינה (אף אם הוא מקיים תקנים במדינות מפותחות אחרות); גם להחלטותיהם של רגולטורים נוספים, המוסמכים לדרוש עמידה בהוראות תקינה, השפעה רבה על מידת החשיפה ליבוא של ענפי משק שונים, ועל כך יורחב בהמשך. ג. הממונה על היטלי סחר במשרד התמ"ת - רשאי, על פי דין ובהתקיים תנאים מסוימים, להגביל דה פקטו כניסת ייבוא מתחרה לישראל. ד. גורמי כשרות - רשאים בהחלטתם ליתן או לשלול כשרות מסוג זה או אחר של מוצר, ובכך למנוע תחרות על ליבם של ציבורים שלמים, שומרי דת ומסורת. לדוגמא, בענף התיירות בלבד מועסקים כ-600 גורמי כשרות שונים הנדרשים לעמידה בכללי הרגולציה אשר נקבעו על ידי הגורמים המוסמכים בהקשר זה. מערך הרגולציה בעידן המודרני הולך ומסתעף ככל שהשווקים נעשים מתוחכמים יותר. ברם, כפי שיובהר להלן, וזו תוצאה מרכזית וחשובה, לא תמיד מצליחה הרגולציה לשרת את האינטרס הראשוני עליו יצאה להגן. בהקשר זה נתייחס בפרט להיבטים של יוקר המחיה, של תחרות בשווקים ושל טובת הציבור והצרכנים בכללותם הנגזרת מהם. כפי שיובהר בהמשך, לעולם יהיו שחקנים הפועלים בשוק אשר מבקשים את הרגולציה דווקא כדי להעלות מחירים, להפחית תחרות ולעתים אף למנוע את התפתחותה מבראשית. הוועדה בחנה מספר רב של דוגמאות והמחשות לקשיים ולפערים בין המצב הרצוי לבין זה המצוי ומצביעה על הסיבות המרכזיות לקיומם של פערים אלו, שעיקרם:167

עיקרי ההמלצות - יוקר המחיה והתחרותיות

2.1 משקלם של יוקר המחיה והתחרות בפונקצית המטרה הרגולטורית

כללי 

על רגולטורים שונים מוטלת החובה לקדם מטרות שונות: שמירה על בטיחות, יציבות, הגנה על משקיעים ועוד. לעיתים נראה כי המטרה של שיפור מצבם של משקי הבית, של אזרחי המדינה ותושביה, ולהגדלה של רווחתם מקבלת חשיבות משנית, אם בכלל, בסדר העדיפויות של הרגולטורים בישראל. בפני הרגולטור עומדת בכל העת דילמה - מהי טובת הציבור אותה עליו לשקול? דילמה זו באה לידי ביטוי, בין היתר, כאשר מופעלת רגולציה השוקלת גם שיקולים של יציבות הגופים המפוקחים. השמירה על יציבות ספקי השירות הפיננסי צריכה להתבצע כדי שביום פקודה תהיה בידי הבנק האפשרות להחזיר ללקוח את הפיקדונות שהפקיד, תהא בידי קרן הפנסיה האפשרות לשלם את הקיצבה לחוסך לעת זקנתו, ובידי המבטח האפשרות לשלם את תגמולי הביטוח בקרות מקרה הביטוח. להלכה, השמירה על עניינם של הצרכנים והציבור זוהי מטרתה היחידה של השמירה על יציבות הספקים, ולא עניינם של הגופים המפוקחים עצמם. למעשה, נקל לראות כיצד גוף מפוקח עלול לעשות שימוש בשיקולי יציבות כדי להבטיח את טובתו-שלו, אף אם הדבר אינו עולה עם טובתם של מקבלי השירות והציבור בכללותו. מקובל לחשוב שמערכת פיננסית תחרותית יותר תהא, לרוב, גם יציבה פחות. כך, האיזון שעורך כל רגולטור בין מטרות שונות ומתנגשות הוא בעל השפעה ישירה על יוקר המחיה והתחרותיות בישראל. בפועל, לא רבים ממקבלי ההחלטות מקדישים תשומת לב להשפעת החלטותיהם על יוקר המחיה בישראל.

מקרה בוחן 

להלן יפורט מקרה בוחן של חלוקת רישיונות והיתרים של משאבי גז טבעי אשר נתגלו לאחרונה בישראל: חוק הנפט מגביל את מספר ושטח הרישיונות, ואת שטח החזקות בהם יכול להחזיק "אדם אחד". בסעיף 17(ב) לחוק נכתב: "לא יהיה לאדם אחד יותר מ-12 רישיונות, .... אלא באישורה המוקדם של המועצה". בפועל, משיקולים של אספקת מקורות אנרגיה זמינים למשק החשמל הישראלי, קידום החיפוש אחר גז ונפט ופיתוח בר קיימא של משק האנרגיה בישראל, שהם ללא ספק שיקולים ראויים ומקובלים, אך חד-מימדיים וחסרים, חולקו על ידי הממונה על חיפושי הנפט מספר רב של רישיונות וזכויות נפט וגז למספר מצומצם של מחזיקים. כך, ב-1/3/2009 החזיקה קבוצת דלק ב-25 רישיונות, נובל אנרג'י החזיקה 19 רישיונות, וכמו כן דלק ונובל החזיקו יחד ב-2 חזקות (קרי, שדות גז מוכחים) באותה עת. בדיעבד הסתבר כי החלטה רגולטורית זו היא בעלת השלכות מהותיות לגבי מחירי האנרגיה בישראל, זאת עקב הריכוזיות שנוצרה בתחום הגז הטבעי, מעמדן של קבוצות דלק ונובל בענף והחשש מהעדר תחרות בטווח הנראה לעין. דומה, שניתן היה לבחור בהקצאת זכויות אחרת מזו, לו הרגולטור היה שוקל, מעבר לשיקולים שפורטו לעיל, גם שיקולי תחרות עתידית. דוגמא זו ממחישה את עוצמת השפעתה של המעורבות הממשלתית בשווקים השונים ואת התוצאות הקשות שעלולות להתקבל מהעדרם של שיקולי התחרות מ-"ארגז הכלים" של כל רגולטור. חשוב לציין כי לאור המצב שנוצר פעל משרד התשתיות, בהצלחה לא מבוטלת, על מנת לתקן תוצאה זו.168

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 
המלצה 

על מנת למקד את עבודת הממשלה ופעילותם של הרגולטורים השונים, המלצת הועדה הינה לעגן הגדרה ברורה של מטרת הרגולציה כך שתכלול, בין היתר, אחריות ברורה לרווחת הצרכנים ולתחרות בתחום הרלוונטי. זאת, באמצעות תיקון חקיקה ראשי, אשר יחול על מעורבות המדינה בשווקים בישראל ככלל, ועל מהלכי רגולציה כלכלית בפרט. יתרה מכך, הועדה ממליצה שכצעד משלים לשינויים המפורטים בדוח זה, הממשלה תטיל על משרדי המשפטים והאוצר לבצע סריקה רחבה בגופי הרגולציה הקיימים במטרה לאפיין מבנים לא מיטביים ולקדם שינויים בהם. מובן כי בדיקה נקודתית נדרש כי תיעשה במשותף עם המשרד הרלוונטי. 2.2 קיומם של קשיים אובייקטיביים בהתמודדות מול גופים מפוקחים וקבוצות לחץ

כללי 

הועדה סבורה כי קיים כיום קושי בהתמודדות של מקבלי ההחלטות השונים מול גופים מפוקחים וקבוצות לחץ. קושי שיוצר לעיתים הטיה בהחלטות לטובת האחרונים אל מול האינטרס של כלל הציבור. תוצאה זו אין מקורה בזדון או אטימות של מקבל ההחלטות - רחוק מכך. תוצאה זו נובעת מכך שה"ציבור" בכללו הוא אמורפי ובלתי מוגדר, לא תמיד יכול הוא להביא את דברו בפני הרגולטור ולעתים קרובות כלל אינו יודע מה הדיון שמתקיים אצל הרגולטור או מה השפעתם של הנושאים שנדונים אצל הרגולטור עליו כצרכן. מאידך, הגוף המפוקח מכיר היטב את הרגולציה ואף את הרגולטור. הוא יודע היטב מה השפעת הרגולציה עליו, מה ערכה הכלכלי עבורו, מה נזק ומה תועלת יכולה היא להביא לו. הועדה סבורה כי קבוצות לחץ שונות יוצרות לעיתים חוסר איזון בין האינטרס של הציבור כולו והאינטרס הצר של חברי הקבוצות השונות, בהחלטות שמקבלת הממשלה. בנוסף מידע המצוי אצל הציבור ויכול לסייע לאיתור כשלים תחרותיים לא תמיד מוצא את דרכו לרגולטור. הועדה סבורה כי למול קבוצות הלחץ של מגזרים שונים, הייצוג של האזרח והאינטרסים שלו לוקה בחסר.

מקרה בוחן 

להמחשה יובא מקרה בוחן מתחום התחבורה הציבורית באוטובוסים: מבנה ענף התחבורה הציבורית בישראל נגזר בעיקר מהנסיבות ההיסטוריות שליוו את התפתחותו. באופן כללי לאורך שנותיה של המדינה התפתחו, באמצעות רכישות ומיזוגים בין קואופרטיבים שונים לתחבורה, שני מפעילים גדולים וותיקים שהחזיקו עד תחילת שנות ה-2000 כ-%95 מענף התחבורה הציבורית בישראל – "אגד" ו-"דן". לאורך השנים, איכות השירות לציבור הייתה לא מספקת והיקף התשלומים למפעילים הלך ותפח. בשנת 1999 החליטה הממשלה לפתוח את הענף לתחרות. בתכנית התחרות נכתב אז: "ריכוזיות היתר של הענף והמבנה הקואופרטיבי של אגד ודן, הפכו אותם לקבוצת לחץ רבת עוצמה - הדואגת לשמר ולטפח את מעמדה המונופוליסטי ואת הישגיה הכלכליים..... למערכת המוסדית/ציבורית, האחראית על תפעול הענף, סמכויות רבות אותן היא איננה מצליחה לממש בפועל. הרשות איננה מצליחה לפקח ביעילות על מתן השרות כמתחייב, והמפעילים הגדולים הם המכתיבים את דפוסי הפעילות בשטח. בשל כך נוצר חוסר איזון, בו המפעילים מנצלים את עוצמתם להשגת יעדיהם שלהם, בעוד מגבלת פעילות הממשלה, גורמת בדיעבד לשחיקת האינטרסים של ציבור הנוסעים"169

עיקרי ההמלצות - יוקר המחיה והתחרותיות

אך גם כיום, לאחר יישום תוכנית התחרות בצורה מוגבלת, עדיין שולטות אגד ודן בכ-%70 מפעילות ענף התחבורה הציבורית בישראל. בחינה מסודרת של ההסכמים הקיימים עם החברות אגד ודן, המחזיקות עדיין בחלק הארי של הענף, מלמדת כי אלו מבטיחים לחברות אגד ודן סל סובסידיה ממשלתית הגבוהה בכ- %25 מזו שמקבלים מפעילים הפועלים בתנאי תחרות. העלות העודפת למשק בגין הסובסידיה שניתנת לאגד ולדן נאמדת בכ-720 מליוני ₪ בכל שנה.

קטע זמני לעריכה[עריכה]

המלצות הועדה ממליצה על שלוש פעולות משלימות: תגבור איכותם, עצמאותם ויכולותיהם של הרגולטורים בישראל, בחינת הגבלות נדרשות על שתדלנות מסחרית, וכן חיזוק מעמדו של הצרכן כגורם משפיע בקבלת החלטות. 2.2.1 תגבור איכותם, מומחיותם ויכולותיהם של הרגולטורים בישראל באמצעות מספר כלים: א. הרחבת המשאבים העומדים לרשותם של הרגולטורים, בדגש על משאבים לאכיפה; ב. ביצוע הכשרות מתאימות באופן סדיר וקבוע; ג. בחינה של תנאי סף לכשירותם של רגולטורים, על מנת לפעול בהדרגה לבחירתו של כח האדם המתאים והמקצועי ביותר לשירות המדינה; ד. בחינת רמת התקינה של משרותיהם של הרגולטורים המרכזיים על ידי נציבות שירות המדינה, כך שרמת התקינה תשקף את רמת המומחיות הנדרשת מהרגולטורים; ה. קציבת כהונתם, גם של רגולטורים שאינם ממונים ישירות ע"י הממשלה לתקופה של 6 שנים, באופן שיאפשר שינויי תפיסה וריענון השורות בכל תפקיד ויצירת אופק שירות. ראוי לבחון אופן החלת האמור בצורה מושכלת גם ביחס למי שמכהנים היום בתפקיד; ו. חיזוק עצמאותן של סוכנויות רגולציה, באופן שיביא לקבלת החלטות על בסיס מקצועי על ידי גורמים בעלי ידע ומומחיות נדרשים, תוך איזון שמאפשר לממשלה ולשר האחראי להתערב, בשקיפות ציבורית, בהחלטות רוחביות שהן בעיקרן בעלות אופי מדיניותי ושאינן נוגעות למפוקח ספציפי או מקרה ספציפי; ז. על הממשלה למסד את פעילות הרגולטורים השונים וליצור תורת רגולציה בישראל.

לצורך כך מוצע להנחות את מנכ"ל משרד האוצר לפעול לכתיבת תורת 

רגולציה, לפעול להנחלתה למשרדים השונים ולפקח על יישומה לאורך זמן. בין היתר, מומלץ לאמץ כלי מדיניות הקיימים במדינות OECD כגון RIA (Regulatory Impact Assessment), אשר מיושם כבר כיום באופן עצמאי ביוזמת משרד התמ"ת, עבור הרגולטורים הפועלים במסגרתו;170

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

2.2.2 חיזוק מעמדו של הצרכן כגורם מעורב ומשפיע בקבלת החלטות באמצעות יצירת פלטפורמה מתאימה במסגרת הרשות לסחר הוגן וחיזוק מעמדה כגורם אחראי להגנה על הצרכן וסחר הוגן בישראל. על הפלטפורמה לאפשר לצרכנים לפגוש את הרגולטורים השונים ולסייע בידם לעשות את מלאכתם, למשל על ידי מתן אפשרות פשוטה לצרכנים להעביר אינפורמציה, דעות, עובדות, ותגובות ישירות לגופי הפיקוח והרגולציה השונים. בנוסף, יש לפעול לכך שפעולות המדינה יוצגו לציבור באופן שקוף שמעודד בקרה ודיון ציבורי. במקביל, הועדה ממליצה להגדיל את המשאבים המופנים למועצה הישראלית לצרכנות, כך שתוכל להרחיב את פעילותה הן בהיבטי הסברה והן בהיבטי הטיפול בתלונות צרכנים; 2.2.3 הועדה ממליצה לממשלה לגבש תיקון חקיקה בדבר הגבלות נוספות על פעילותם של לוביסטים, מסחריים ואחרים, בכנסת, ולפעול להגבלת פעילותם גם בממשלה; 2.3 קשיים בפיקוח בדיעבד על ענפים לא תחרותיים

כללי

הפיקוח בדיעבד על שווקים וענפים לא תחרותיים הוא זה שמאפשר לממשלה למנוע, מקום שבו הדבר נדרש, חברות מונופוליסטיות מניצול מעמדן לרעה, פגיעה בתחרות או בציבור או למנוע פעולות שמטרתן או תוצאתן דחיקת מתחרים מן השוק. הממשלה יכולה גם לפקח לא רק על התנהלות החברות הללו, אלא גם על מחירי המוצרים שהן משווקות לציבור. הועדה בחנה שני מקרי בוחן לקשיים הניצבים בפני מערכת הרגולציה בבואה להפעיל פיקוח בדיעבד כאמור - פיקוח רשות ההגבלים העסקיים על בעלי מונופולין, וכן הפיקוח על מחירי המוצרים והשירותים. בשני המקרים נמצא מקום רב לשיפור ולהידוק הפיקוח.

מקרה בוחן

בחינת הפיקוח שהפעילה רשות ההגבלים העסקיים על בעלי מונופולין בעשור האחרון נעשה על דרך של השוואה בין פעילות הרשות בישראל לרשויות מקבילות בעולם מחד והתוצאות שהתקבלו ממהלכים אלו מאידך. השוואה בינלאומית מלמדת שהיקף האכיפה ביחס להתנהגות בעלי מונופולין בישראל אינו שונה מהותית מזה הנהוג ברשויות התחרות במדינות העולם. יחד עם זאת, דומה שצעדי האכיפה שננקטו בהקשרים אלו לא תמיד הביאו לתוצאות המקוות. להמחשה, צו יבואני הרכב אמור היה להביא להפסקתן של פרקטיקות אנטי-תחרותיות בקשר עם שיווק חלפי רכב לטובת הצרכנים. הנתונים המצויים בפנינו כיום מלמדים שהדבר לא קרה (תוקפו של הצו פג באפריל 2008). גם התנהלותה של חברת עלית, אשר על פי ממצאי הממונה, פעלה על מנת להקשות עד מאוד את כניסתה של חברת קדבורי לתחום טבלאות השוקולד והממתקים, נשאה בסופו של יום פרי. שכן, עינינו הרואות שחברת קדבורי אינה פועלת היום בישראל בהיקפים ובעוצמה שיש בהם כדי לאיים על מעמדה של עלית בשוק השוקולד. מאידך, במקרה אחר נחקרו הסדרי סחר, הנחות ותמחור שהציעו ספקים דומיננטיים לרשתות שיווק. חקירה, אשר הובילה לפרסום עמדת הממונה על הגבלים עסקיים באשר להסדרי סחר בין ספקים ורשתות שיווק וכן לחתימתו של צו מוסכם בנושא שגרם לשינוי ממשי בענף, אם כי בוודאי שלא תיקן את כל הטעון תיקון. 171

עיקרי ההמלצות - יוקר המחיה והתחרותיות

מכלל אלו נלמד שקיים קושי בפיקוח בדיעבד על התנהגות בעלי מונופולין מכוח חוק ההגבלים העסקיים באופן שימנע, בסופו של יום, פגיעה בתחרות או בציבור. קושי זה מקורו הן בעצם הגדרתו של הפיקוח – אשר עניינו בהתנהגות שכבר בוצעה או צעדים שכבר ננקטו וקשה להשיבם לאחור - והן בשל אופי כלי האכיפה העומדים לרשות הממונה על הגבלים עסקיים בהקשר זה. עיון בצווים המוסכמים ובהוראות שניתנו לבעלי מונופולין מלמד שבמרבית המקרים אלו עוסקים בהסדרה צופה פני עתיד, פרטנית ומקיפה של פעילותו של ענף מסויים או חלק ממנו. למעשה, פיקוח על מונופולים דומה במידה רבה לפיקוח ענפי המבוצע על ידי רגולטורים. בשל הקשיים האינהרנטיים הטמונים בפיקוח, הוא מחייב התאמה לתנאים משתנים, למידה ועדכון רציפים. כל אלו כלים שאינם עומדים לרשות הממונה על הגבלים עסקיים כיום ובמרבית המקרים לא ניתן לתת מענה הולם לכך במסגרת הסמכות והמשאבים הקיימים. יתרה מזו, השימוש בצו מוסכם מחייב (כמשתמע משמו) את הסכמת הצדדים לו להוראות הכתובות בו. בתנאים אלו קשה לראות בצווים אלו כלי אכיפה או הסדרה אפקטיביים (למעשה צו מוסכם הוא צעד הננקט חלף הגשת כתב אישום פלילי).

המלצות

2.3.1 שינויים מבניים בתחום התחרות וההגבלים העסקיים: א. הועדה ממליצה להרחיב את הכלים העומדים לרשות הממונה על ההגבלים העסקיים ובפרט בקשר עם פיקוח בדיעבד על התנהגות בעלי מונופולין, בהתאמה עם דוח הביניים של הוועדה לבחינת הריכוזיות במשק: (1) מתן סמכות להטלת עיצומים כספיים, באופן שיאפשר טיפול יעיל ומהיר בהפרות חוק ההגבלים העסקיים שאינן נדרשות לטיפול פלילי. (2) שינוי ס' 31 לחוק ההגבלים העסקיים באופן שיאפשר הקלת התנאים בהם הממונה רשאי להורות על הפרדת נכסים או פירוק מונופולים, גם בהיבט אזורי. (3) מתן סמכות לממונה להטיל תנאים מבניים במסגרת טיפולו בקבוצות ריכוז. (4) ביטול ס' 6)3) לחוק ההגבלים העסקיים המעניק פטור להסכמי בלעדיות הדדית. ב. בניית מנגנונים בני קיימא לקידום רמת תחרותיות גבוהה במשק ושימורה לרווחת הצרכנים הישראלים:

הועדה ממליצה לתקן את חוק ההגבלים העסקיים כך שתוקם חטיבת תחרותיות 

ברשות ההגבלים העסקיים שתפקידה יהא לעקוב באופן שוטף אחר מגמות בתחרות בשווקים נבחרים במשק ולנתחן. חטיבת התחרותיות תפעל באופן פרואקטיבי על מנת לאבחן ולבחון קשיים וכשלים בתחרות בשווקים מרכזיים במשק, זאת כאמצעי מקביל ומשלים לכלים הקיימים כבר כיום בחוק. מקרים בהם נתגלו כשלי תחרות יופנו באופן שוטף, למשרד הרלוונטי ולמשרד האוצר על מנת שאלו ינקטו צעדים לתיקון המצב. משרד האוצר יפעל להקצאת תוספת המשאבים והתקנים הנדרשים, בהתאם למבנה שתגבש רשות ההגבלים העסקיים בהקדם האפשרי. בנוסף תובטח יכולתה של חטיבת התחרותיות לקבל 172

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

נתונים הנדרשים לביצוע תפקידה מרשויות מדינה שונות בצורה שוטפת וקבועה, לרבות באמצעות שימוש במידע הקיים ברשויות המס והמכס, במגבלות השימוש המתאימות. הרשות תפרסם דוח תקופתי המתאר את השווקים שנבחנו, לרבות הערכת תוצאות שינויים מבניים ורפורמות שבוצעו בשווקים השונים וכן את המסקנות שנתקבלו. מהלך זה ירתום את יכולותיה של רשות ההגבלים העסקיים, שהיא גוף בעל יכולות איסוף נתונים, מחקר וניתוח בתחומי התחרות, כך שישמשו באופן שוטף להכווין את עבודת הממשלה בהקשר זה. יודגש כי יש להבטיח שהטלת אחריות זו על הממונה על הגבלים עסקיים לא תביא לפגיעה בתפקידיה הבסיסיים והממוקדים של הרשות בתחום אכיפת חוק ההגבלים העסקיים; ג. בדוח הביניים של ועדת הריכוזיות הומלץ להסמיך את הרגולטורים השונים לשקול שיקולי תחרותיות ענפית וריכוזיות בתשתיות חיוניות בעת ההחלטה על הקצאת זכויות כמו רישיונות, זכיונות, הפרטה והתקשרות בחוזי BOT. מוצע כי חטיבת התחרותיות ברשות ההגבלים העסקיים תהיה גוף המטה שייסיע לרגולטורים, לממונה על הגבלים עסקיים ולועדה המתמדת שמוצע להקים במסגרת המלצות דוח הביניים בקבלת ההחלטות בנושא התחרותיות והריכוזיות; יובהר עם זאת כי האחריות לטיפול בתחרות בשווקים השונים הייתה ונותרה של משרדי הממשלה הרלוונטיים, לפי העניין, וכי תפקידו של משרד האוצר לקדם שינויים מבניים הן בפעילות הממשלה והן בשווקים שונים באופן התומך בצד שיפור היעילות הכלכלית והצמיחה במשק – גם בהפחתת יוקר המחיה ושיפור רווחת הצרכן. 2.3.2 הידוק הפיקוח על המחירים בענפי המשק: א. לקבוע ולהצהיר כי פיקוח על מחירים אינו אלא פתרון זמני, חלקי ולא יעיל להפגת פגיעתם של כשלים תחרותיים ולפיכך יש לפעול על מנת לצמצם את השימוש בו ככל הניתן ולהפעילו רק כשאין אפשרות לפעול להגברת התחרות בטווח קצר; ב. להקצות משאבים ייעודיים לתמיכה מקצועית ככל שזו נדרשת לעבודת הפיקוח הן על ידי הכשרות והשתלמויות והן על ידי תקצוב של ספקים חיצוניים; ג. לחדד את ההנחיות למפקחים על המוצרים בכלל משרדי הממשלה באשר לחובתם לבחון באופן תדיר וקבוע את השוק עליו הם אמונים, ובכלל זה את רמות המחיר של המוצרים שהיו בפיקוח או שהינם ברי פיקוח על פי הוראות החוק; ד. להנחות את הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה לפרסם באופן סדיר נתונים על השינויים במחירים במקטעים שונים של שרשרת הייצור/יבוא והשיווק במוצרים נבחרים במשק, בפרט בענפים ריכוזיים, ולהקצות לשם כך את המשאבים הנדרשים. הגדרת המוצרים תעשה בהתייעצות עם רשות ההגבלים העסקיים ובהמלצתה של המועצה הציבורית לסטטיסטיקה; ה. לעדכן, באמצעות צוות מומחים ייעודי, את דוח סוארי המשמש לפיקוח על רווחיות כוללת של חברות הנתונות לפיקוח מחירים. הדוח לא עודכן משנת 1996 וקיים לכאורה חשש ששיעורי התשואה הנקובים בו עולים במידה ניכרת על הראוי כיום. שיטת הפיקוח האמורה נקבעה בתקופה בה סביבת הריבית הייתה 173

עיקרי ההמלצות - יוקר המחיה והתחרותיות

גבוהה יחסית. היום, בסביבת הריבית הנוכחית נראות תקרות שיעורי רווח על הון פעיל של %12%-16.8, עבור חברות הפועלות בתנאי שוק לא תחרותיים או מונופוליסטים, גבוהות למדי. בנוסף, מוצע לעדכן בהקדם את שיטת הפיקוח כולה לאור שינוי כללי התקינה החשבונאית (IFRS, התאמת דוחות). קיים חשש שאימוץ תקן חשבונאי כזה או אחר עשוי להביא לעלייה בהון הפעיל של חברות מפוקחות בספרים, אשר עשוי לגרור הכרה ברווח גבוה יותר לחברות מפוקחות. יתרה מזו, לכאורה, מנגנון הפיקוח הקיים מאפשר לחברות המפוקחות להגדיל את השקעותיהן בהון, כפי שעשתה חברת נשר בהקמת תחנה עצמית לייצור חשמל, אשר מפחיתה מחד את עלויות הייצור השוטפות ומקנה, מאידך, תשואה גבוהה ומובטחת על ההון המושקע – המשולמת באמצעות מחירי המלט המפוקחים; ו. לחייב מונופולים מוכרזים שעיקר פעילותם בישראל, בפרסום דוחות כספיים במתכונת הנוהגת על ידי חברות ציבוריות, הן בחתכי מוצרים והן בכלל, בהתאם לכללים שייקבעו ובשים לב לפגיעה אפשרית בפעילותם בשווקים בחו"ל; ז. להמליץ לועדות המחירים לאמץ מנגנון תלת שלבי במסגרתו מוצרים שמחירם או השינוי בו יצדיקו בחינה קפדנית, יוכנסו לדיווח לפי פרק ו' לחוק הפיקוח על מחירי מצרכים ושירותים, לאחר מכן, אם יעלה צורך, תחויב החברה בפירסום דוחות כספיים לציבור במתכונת האמורה בס' (ו') לעיל, ולבסוף יוטל פיקוח ישיר על המחיר, תוך חשיפת המהלך לציבור; 2.4 קשייה של הממשלה לפעול להפחתת מחירים עקב בעיית משילות מול גופים רבי עוצמה

כללי

כשל נוסף שזיהתה הועדה קשור עם מגבלות ביכולתה של הממשלה לפעול בנחישות ליישום מדיניות לרווחת האזרחים מול גופים כלכליים או פוליטיים רבי עוצמה. בהקשר זה ניתחה הועדה את שוק הדיור למגורים בישראל. כחלק משורשי המחאה, יקבל שוק זה התייחסות רחבה בפרק נפרד של הדוח. אך בהקשר הנדון כאן, ייערך ניתוח של שוק הדיור ויומחש העיקרון הכללי, לגבי יכולתה המוגבלת של הממשלה לאכוף את יעדיה על גופים בעלי עוצמה.

מקרה בוחן 1:

המדיניות הקרקעית הנהוגה מהקמת המדינה ועד היום היא מדיניות ריכוזית המתאפיינת בשליטה משמעותית מאוד של המדינה, באמצעות מינהל מקרקעי ישראל ומשרד השיכון, בייזום הבנייה ובשליטה מוחלטת שלה במוסדות התכנון (הוועדות המחוזיות) ובאישור תוכניות הבניה. בפועל, ביצועיו של תחום הנדל"ן למגורים בישראל התאפיינו בשני כשלים עיקריים: 1. היצע חסר של קרקעות למגורים שתרם לעלייה מתמשכת במחירי קרקע על פני שלושת העשורים האחרונים; 2. אי מיצוי פוטנציאל הפיתוח במרכזים האורבניים וכתוצאה מכך האצת תהליכי פירבור ובנייה בשולי המרכזים האורבניים במתן תמריצים לשינוי ייעוד של קרקע חקלאית; 174

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

תוצאות אלו מהוות למעשה שתי פנים של אותה משוואה - מערכות התכנון ומינהל מקרקעי ישראל אינם מצליחים להתאים את היצע יחידות הדיור לשינויים אקסוגניים בביקושים. בין אם אלו נובעים מעלייה בהיקפים נרחבים בשנים 1990-1995 ובין אם אלו נובעים משינויים בשערי הריבית לאחר המשבר הכלכלי בשנת 2008. בפרט, דומה שגופי הייזום והתכנון לא פעלו די הצורך על מנת להעלות את היצע הקרקעות הזמינות למגורים באזורי הביקוש ואת הצפיפות בהם. כתוצאה מכך, עלו מחירי הקרקע ושכבות שלמות באוכלוסייה מתקשות לרכוש דירה באזורים אלו ובסביבתם. דוגמא זו ממחישה כיצד, למרות שליטתה המשמעותית של המדינה במשאב הקרקע הן בהיבט התכנוני והן בהיבט השיווק והייזום של פרויקטים על הקרקע – בכל עת שנוצר לחץ אקסוגני על מחירי הדיור בישראל, לא הצליחה המערכת לייצר מלאי תכנוני לשיווק על מנת למנוע מלחצים אלו לגרום להעלאת מחירי הדיור למשקי הבית. תפקידה של מערכת התכנון הוא לפעול להפנמתן של ההשפעות החיצוניות השונות הקשורות בשימושים המגוונים שיכולים להיות בקרקעות. לפיכך אישור תוכניות חייב, מעצם הגדרתו, להיעשות על ידי השלטון המרכזי או המקומי. אולם פעילותו של מינהל מקרקעי ישראל, המהווה שחקן מרכזי בפעילות השיווק והייזום של בנייה בישראל, בוודאי שאינה מחויבת מעקרונות כלכליים. התוצאות הקשות ביחס למחירי הדיור בעשורים האחרונים מלמדות על חוסר יכולתה של המדינה לאכוף את מטרותיה הן על המינהל שהוא מונופול ממשלתי, והן על מערכת התכנון המהווה זרוע מזרועות המדינה. כמות הקרקעות ששווקה בפועל על ידי מינהל מקרקעי ישראל בשנות העלייה היו כמחצית מאלו שנדרשו ממנו על פי החלטת הממשלה. בעוד החלטות הממשלה קבעו שיווק שנתי של קרקעות מדינה בהיקף של 60,000 יח"ד, שיווק מינהל מקרקעי ישראל בשנים 1997-1999 . בין השנים 1997-1999, גדל מספר משקי הבית בישראל בכ-151 4 רק %43 מאותן יחידות

.

5 אלפי משקי בית הלוח הבא ממחיש זאת בצורה ברורה: לוח 5: תוספת גמר בניה ומשקי בית בתקופות שונות תקופה תוספת דירות ברוטו (אלפי יח"ד) (1) תוספת

משקי בית 

(אלפי יח"ד) (2) היקף בינוי למשק בית בתקופה (1)/(2) שיעור שינוי מדד תשומות הבנייה למגורים שיעור שינוי מחירי דיור יחס שינוי במחירי דיור לתשומות 2.67 544% 204% 0.85 450.6 383.9 1987-1996 - %-3 51% 0.91 493.8 450.8 1997-2007 5.62 14% 2% 0.91 105.3 96.0 2008-2010 השוואה פשוטה של מחירי הדירות בישראל למחירי תשומות הבנייה על פני 20 השנים האחרונות מלמדת כי מחירי הדירות עלו בצורה חדה עם תחילת גל העלייה מבריה"מ ללא כל קשר למחירי התשומות ולא ירדו באופן משמעותי מאז ועד היום. יתרה מזו, עם המשבר הכלכלי של שלהי 2008, ובין היתר לאור הפחתת הריבית במשק לשיעור נמוך עד אפסי, 4 ראו בנק ישראל, דין וחשבון שנתי לשנת 1998, בעמוד 80. וכן, בנק ישראל, דין וחשבון שנתי לשנת 1999, בעמ' 90. 5 הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, שנתון סטטיסטי לישראל 2000, לוח 2.27.175

עיקרי ההמלצות - יוקר המחיה והתחרותיות

עלו הביקושים לדיור בצורה משמעותית. גם במקרה זה לא סיפקו מוסדות התכנון ומינהל מקרקעי ישראל את הביקושים. התוצאה שהתקבלה הינה עלייה חדה במחירי הדיור. האמור לעיל ממחיש את הפער בין החלטות הממשלה ובין יכולתה לאכוף את החלטותיה על גופים רבי עוצמה במשק, גם אם הם נמצאים לכאורה בשליטה ישירה שלה. פער זה בין כוונות לביצוע פגע ישירות בעשרות אלפי משקי בית. התוצאות הנגזרות מכך לגבי מחירי הדיור מתוארות בתרשים הבא: תרשים 1 – השינוי במחירי הדיור, במחיר תשומות הבניה ובמדד המחירים לצרכן ללא דיור משמע, מוסדות התכנון והמינהל אינם עומדים ביעדי הממשלה, והתוצאה היא שכמות יחידות הדיור שניתן לשווק בכל תקופה ותקופה, נמוכה מן הגידול במספר משקי הבית. מדיניות זו גורמת באופן ישיר לעלייה במחיר היחסי של הקרקע וברנטה הכלכלית לבעלי הקרקע. בין בעלי הקרקע המרכזיים בישראל מצויה המדינה מחד, והקרן הקיימת לישראל (שהיא גוף פרטי בבעלות הסוכנות היהודית) מצד שני. בממוצע, על פני עשרים ותשע השנים האחרונות, העביר מינהל מקרקעי ישראל לקק"ל סך העולה על 570 מיליוני ₪ בכל שנה ושנה. יש לציין כי עליית המחיר היחסי של הקרקע גורמת לעלייה במחירי המוצרים המקומיים, ובייחוד במוצרים המקומיים הבלתי סחירים ובשירותים. עלייה ריאלית במחירי המוצרים המקומיים גורמת לעיוות בהקצאת המקורות במשק, לירידה במחיריהם היחסיים של המוצרים הסחירים ולירידה בכדאיות לייצא. אין כל צורך לציין כי סביר שזו איננה התוצאה לה כיוונה הממשלה בהחלטותיה. ניתן לערוך אומדן מקורב לעלות הכוללת למשק הנובעת מהפערים בין כוונות הממשלה מחד – וביצועי מערכת התכנון והניהול של המקרקעין בישראל מאידך, באופן הבא: נניח כבסיס לדיון שמחיר הדירה הממוצע בשנת 1987 מייצג שווי משקל "רצוי" ששרר במשק לפני תחילת גל העלייה מבריה"מ. עוד נניח ששיעור השינוי במדד תשומות הבנייה למגורים משקף נאמנה את השיפורים הטכנולוגים שפעלו לייעול והוזלת הבנייה מחד ואת השיפורים 0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 מדד מחירי דירות מדד תשומות בניה מדד מחירים לצרכן ללא דיור176

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

באיכות וסטנדרט הבנייה על פני זמן מאידך. אם מדינת ישראל רצתה לשמר את היחס בין הרנטה לבעלי הקרקע ועלות הבנייה והרווח היזמי, היה צריך מחירן של הדירות (שהוא סכום שלושת המרכיבים לעיל) לעקוב אחרי השינויים במדד תשומות הבנייה. בפועל, בעוד מדד תשומת הבניה עלה בין השנים 1987-2010 בכ-%430, עלה מדד מחירי הדיור באותה תקופה בכ-%730. אם נכפול את כמות משקי הבית החדשים באוכלוסיה בכל שנה משנת 1990 ועד 2010, בהפרש בין מחירי הדירות בפועל לבין מחירי הדירות שהיו מתקבלים מהצמדה למדד תשומות הבנייה – נקבל אומדן של כ-330 מיליארד ₪ במונחי מחירים קבועים של 2010 . סך זה מייצג את העלות העודפת שהיו משלמים משקי הבית החדשים באוכלוסייה לו כל אחד מהם היה רוכש דירה ממוצעת. מצד אחד ניתן לטעון שלא כל משק בית חדש חייב לרכוש דירה ולכן האומדן מוטה כלפי מעלה. מצד שני, אומדן זה אינו מביא בחשבון עלויות נוספות שנגרמו למשפרי דיור כתוצאה מעליית מחירי הדיור במשק (עלויות משכנתא גבוהות, שכ"ט עורך דין וכד'). בממוצע, על פני התקופה בת 20 השנים האחרונות, מדובר בכ-15 מיליארד ₪ לשנה שהם כ-350 אלפי ₪ בממוצע למשק בית חדש באוכלוסיה.

כללי

תרומה נוספת ליוקר המחיה בישראל היא חוסר יכולתה של הממשלה לקדם שינויים מבניים המעודדים תחרות, בייחוד במונופולים ממשלתיים. דוגמא לכך הוא כוחם העודף של ועדי עובדים בתשתיות חיוניות, אשר בכוחם להפעיל לחץ רב, בעלויות כלכליות רחבות היקף, הגורם לפגיעה בציבור, על מנת לשמור על האינטרסים של הקבוצה. בהקשר זה מובא מקרה בוחן של נמלי הים של ישראל.

מקרה בוחן 2:

המשק הישראלי תלוי באופן משמעותי באפשרות סחר החוץ דרך נמלי הים, כ- %99 מסך תנועת המטענים עוברת בנמלי הים ומגיעה לכ-43 מיליון טון בשנה. בחינה שנעשתה על ידי גורמי המקצוע במשרדי התחבורה והאוצר עולה כי התפוקות בתחום המכולות לצוות עבודה בנמלי ישראל נמוכות ביחס לנמלים אחרים בעולם: בין %15%-25 נמוכות ביחס לנמלים במזרח התיכון ואף נמוך מכך ביחס לנמלים מתקדמים בעולם. העלות הנגזרת מכך למשק הלאומי נאמדת במאות מיליוני ₪ בשנה. הכשל המרכזי בענף הוא העדר תחרות. חברות הנמל הקיימות מהוות מונופול אזורי כל אחת בתחומה וביחד מהוות דואופול ארצי. אמנם, לאחר הרפורמה בשנת 2005 החלה תחרות מועטה, כפי שהוצג לעיל, אך תחרות זו אינה נוגעת לחלק גדול של המטענים. למרות האמור, לא מצליחה הממשלה ליישם מדיניות אפקטיבית לשיפור ביצועי הנמלים. בהקשר זה ערכה הועדה ניתוח של שכר העובדים בחמישה מונופולים ממשלתיים (חברת החשמל, נמלי הים, נמלי האוויר, מקורות ורכבת ישראל). נמצא כי השכר לשעה של עובדי המונופולים הממשלתיים גבוה ב-%36 מעובדים בעלי מאפיינים דומים בענפים אחרים במשק. סך היקף תשלומי היתר המשולמים כשכר עבודה בחמשת המונופולים הממשלתיים לעיל, נע סביב מיליארד ₪ בשנה במונחי שכר ברוטו. המשמעות הפשוטה היא שסכום זה מועבר, באמצעות מחירי שירותיהם של המונופולים האמורים, ישירות מכלל משקי הבית אל קבוצות העובדים בחברות אלו.177

עיקרי ההמלצות - יוקר המחיה והתחרותיות

לכך יש להוסיף את השפעותיה של חוסר הגמישות בתעסוקה במונופולים הממשלתיים – קשה לגרום להם להתייעל, קשה לצמצם את מספר העובדים אפילו אם הוא עולה על הנדרש, קשה לתמרץ ולקדם עובדים טובים תוך אפשרות לא לקדם ואף לפטר עובדים שאינם מבצעים מלאכתם. יש לציין כי הן היבטי השכר והן היבטי התעסוקה מושפעים רבות מעמדות המוצגות על ידי ארגוני העובדים במשק.

המלצה

הועדה סבורה כי יש לפעול לאיזון נכון וראוי מזה הקיים בין האינטרסים של כלל הציבור לבין אלו של ציבור העובדים במונופולים ממשלתיים; ובין האינטרסים של כלל הציבור והתנהלותם של גופים מונופוליסטיים הנשלטים על ידי המדינה המשפיעים ישירות על יוקר המחיה. על הממשלה לפעול לקידומם של רווחת כלל האזרחים במשק, באמצעות קידום תחרות, תוך איזונם, באופן מתמיד ונחוש, מול אינטרסים נקודתיים של ועדי עובדים בממשלה או בגופים ציבוריים אחרים.178

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

3. חסמים בתחום ייבוא מוצרים

כללי

חשיפת השוק המקומי למסחר בינלאומי תורמת רבות להפחתת מחירים, להגברת כוח הקנייה של משקי הבית, להעלאת היצע המוצרים ולהגדלת מגוון המוצרים, ולהעמדת היצרנים המקומיים מול תנאי תחרות המונעים היווצרותו של כוח מונופוליסטי. תכנית חשיפת המשק ליבוא בשנות ה-90 תרמה להפחתת המחירים למשקי הבית, אם באמצעות יבוא ישיר של מוצרים ואם באמצעות תהליכי התייעלות שעברו היצרנים המקומיים כתוצאה מהצורך להתחרות. אולם, בפועל מדיניות סחר החוץ הישראלית עדיין מעמידה חסמים בפני היבוא. חלק מחסמים אלו משרת מדיניות ממשלתית שנשקלה לפרטים ומשקפת, לכאורה, את המוכנות לשאת במחיר אל מול התועלת המשקית. אולם יאמר כבר כאן כי לעמדת הועדה - הבחירה להגן על שוק מקומי, ללא קשר לשינויים על פני זמן במבנהו וריכוזיותו או ברמת התחרות שבו, אינה מאפשרת למדינה לאמוד בצורה סבירה את המחיר אותו משלמים בפועל האזרחים בגין אותה הגנה. לפיכך, קשה לראות כיצד מתבצע איזון כאמור. לעומת מקרים אלו, בהם עשויה להיות תועלת של ממש מהגנה על ענף זה או אחר, קיימים חסמים ליבוא אשר מהווים נטל על פיתוח התחרות בשווקים והם מייקרים את תצרוכת משקי הבית ללא הצדקה. הועדה סבורה שלפחות חלק מחסמי הייבוא שיפורטו להלן הם תוצאה ישירה של מדיניות ממשלתית שמטרתה להגן על אינטרסים סקטוריאליים שונים, שאינם תמיד עולים בקנה אחד עם אינטרס הציבור כולו. שימור חסמי היבוא, משרת קבוצת נהנים צרה במחיר של פגיעה ברווחת כלל המשק. כך למשל, כאשר נקבע מכס או מכסה על מוצר מסוים, המיוצר על-ידי מפעל בודד או מספר מצומצם של מפעלים, לעיתים אפילו בהיקף זניח ביחס לכלל התוצרת של אותם מפעלים, היבוא מצטמצם, מחיר המוצרים מתייקר וכלל הציבור נושא בעלות של הגנה זו - אף אם היא איננה נדרשת להבטחת שרידות הענף התעשייתי. הסיכון הגלום בהגנות הסחר מצוי גם במשקל הזניח שיש להחלטה הבודדת על הוצאות משקי הבית. לעיתים קביעת הגנה על מוצר יבוא גורמת לתוספת עלות של מספר שקלים בודדים לחודש לכל משק בית ועל כן יתכן שהיא נתפסת כזניחה בעיני מקבלי ההחלטות. אולם, דווקא השפעתה הזניחה של כל הגנה והגנה היא זו המייצרת את הסיכון להעמסת עלויות משמעותיות ביותר על משקי הבית, זאת משום שמקבלי ההחלטות היו נזהרים שבעתיים אם להחלטתה בודדת הייתה משמעות של מאות ואלפי שקלים בשנה (במונחי משק בית בודד) ובודאי שהיו נמנעים מלהשית עלות שכזו על הציבור. 179

עיקרי ההמלצות - יוקר המחיה והתחרותיות
חסמי היבוא המרכזיים הקיימים במשק הישראלי:

3.1 היטלי סחר ואמצעי הגנה

כללי
חוק היטלי סחר ואמצעי הגנה, תשנ"א-1991 מסמיך את הממונה על היטלי סחר להטיל היטל 

היצף והיטל בטחה על יבוא מוצרים, באישור שר התמ"ת, שר האוצר וועדת הכספים. היטל היצף נועד להגן על יצרנים מקומיים ממצב שבו יצרן זר או יבואן מוכר טובין בישראל במחיר הנמוך מהמחיר שבו הם נמכרים בארץ המקור. בהכללה ניתן לומר שמטרת ההיטלים היא להגן על תעשייה מקומית מתחרות בלתי הוגנת (היצף) או להעניק לה הגנה מפני שורה של סיבות המנויות בחוק (בטחה). בפועל, הועדה סבורה שהשימוש שנעשה בכלי ההיטלים אינו משקף איזון סביר בין טובת הצרכן המקומי וטובת התעשיין המקומי. כך, שיעור ניכר מהחקירות שנפתחו בתקופה האחרונה היו בתעשיות מונופוליסטיות או ריכוזיות במידה חריגה. אומדן שבוצע על בסיס נתונים שהתקבלו מהממונה על היטלי סחר, עולה כי סך העלות הישירה של ההיטלים למשק עולה על 600 מיליון ש"ח לשנה.

בנוסף מנגנון ההיטלים מייצר עלויות משקיות ייחודיות שאותן קשה לאמוד: פגיעה בקשרי 

המסחר של ישראל, העלויות הכרוכות במניעת התחרות ועלות בירוקרטית הכרוכה בהתמודדות עם חקירת היבוא.

המלצה
לאור האמור, מוצע צמצום משמעותי של השימוש בהיטלי סחר להגנה על תעשיה מקומית 

מונופוליסטית או ריכוזית. זאת מעבר לפרמטרים הקבועים היום בחוק, שיהוו תנאי סף לפתיחת חקירה, ופרמטרים לבחינה בחקירה עצמה. בפרט, מוצע לתקן את חוק היטלי סחר באופן שיאפשר הטלת היטל היצף בלבד, וכן שבהתקיים אחד או יותר משלושת התנאים הבאים לא יוטל היטל: ישנם פחות משלושה יצרנים מקומיים של המוצר הרלוונטי; בשוק מתקיימת תחרות מועטה; החברה המתלוננת מייצאת לחו"ל שיעור לא זניח מתוצרתה. כמו כן, מוצע לאסור קביעת היטל היצף מעבר לתקופה מצטברת (כ-5 שנים), שתיקבע בחקיקה. 3.2 תחום התקינה

כללי
תקינה היא הגדרה של מפרטים טכניים המיועדת לשמש כלי להבטחת איכות המוצרים, 

בטיחות ובריאות הציבור. חוק התקנים, התשי"ג-1953 קובע כי מוצר שקיים לגביו תקן שהוכרז כרשמי על ידי שר התמ"ת חייב לעמוד בדרישות התקן כתנאי לשיווק בישראל ומסמיך את מכון התקנים לקבוע את מפרטי התקנים ולבדוק את מידת התאמתו של מוצר לתקן רשמי. מכון התקנים הוא הגורם היחיד שרשאי לתת אישור עמידה בתקן למוצרים מיובאים. הגורם הקובע את מפרטי התקנים שהוכרזו כרשמיים בתחום המזון, ובודק את העמידה בהם, הוא שירות המזון במשרד הבריאות. בנוסף, הפנייה לתקינה וכן קביעת מפרטים טכניים כמחייבים על ידי רגולטורים, בהתאם לסמכותם לפי דין בתחומים שונים כמו תקשורת, תחבורה, תשתיות, איכות סביבה ותחבורה משפיעים בדומה לחובת עמידה בתקנים. השימוש בתקינה כהגבלה 180

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

לא מכסית לשם הגנה על התוצרת המקומית, הלך והצטמצם עם השנים. אולם, דומה כי מערך בדיקות התקינה בכללותו ממשיך להוות חסם הפוגע ברווחת העוסקים והצרכנים במשק, בעיקר עקב עיכוב שיווק של סחורות עד לקבלת האישור על עמידה בדרישות התקן, בהתאם לתוצאות בדיקות המעבדה של מכון התקנים. דרישות הבדיקה הייחודיות לישראל חלות לעיתים גם על מוצרים המיוצרים ומשווקים במדינות שבהן קיימת תקינה מקבילה, מחמירה לא פחות. מדיניות התקינה מגבילה לעיתים את החשיפה ליבוא מתחרה גם בדרך של יצירת תקנים מקוריים הנבדלים מהתקנים במשקים גדולים אחרים. עד לשנת 2007 היו רוב התקנים הרשמיים והמחייבים תקנים ישראליים מקוריים. במצב זה נוצר חסם שהגביל יבוא של סחורות שעמדו בתקנים בין-לאומיים אך לא עמדו בדרישות הייחודיות של התקן הישראלי. החל משנת 2007 מבצע מכון התקנים, בהתאם להוראת חוק שנחקקה בעניין זה ובהנחיית משרדי הממשלה, תהליך של החלפת תקנים רשמיים מקוריים בתקנים בין-לאומיים מאומצים. עם זאת, תקנים רשמיים ומחייבים רבים ובכללם רוב התקנים בתחום המזון, הם עדיין תקנים ישראליים מקוריים.

המלצות
הועדה ממליצה לפעול בהקדם להמשך צמצום חסמי היבוא שמקורם בתקינה ובבדיקות תקן 

בדרכים הבאות: א. אימוץ של תקינה בין-לאומית: הועדה רואה בחיוב את הנחיית משרדי התמ"ת והאוצר להשלמת תהליך החלפת התקנים הישראליים המקוריים הרשמיים והמחייבים בתקנים בין-לאומיים (פרויקט יישור קו) לרבות התקנים בתחום המזון בפרק זמן שלא יעלה על שנתיים. ב. לפעול לתיקון חקיקה שיקבע תנאים בהם כאשר תקן בינלאומי החל על מוצר המיובא לישראל משתנה, השינוי האמור יאומץ באופן אוטומטי בתקינה הישראלית, אלא אם וועדה מיוחדת בראשות המפקח על התקינה במשרד התמ"ת, נציג מכון התקנים ונציג ציבור המייצג את ארגוני הצרכנים תקבע, לאור המלצות גורמים מקצועיים, בתוך תקופה שתוגדר מראש בחקיקה כי יש לבצע התאמות לצורך האימוץ. ג. מוצע לעגן בחקיקה כי לא ניתן יהיה לקבוע שתקן מקורי יהיה תקן רשמי, אלא לאחר שהובהר מעבר לכל ספק סביר כי אין תקן בינ"ל שניתן לאמץ במקומו. ד. מוצע לאמץ את המדיניות האירופאית ולהרחיב את מתן האישורים על בסיס הצהרת היבואן, וזאת לצד התאמות בדין הישראלי שיאפשרו הגברת הפיקוח הפרטי והציבורי על אותן הצהרות יבואן. ה. לפעול על מנת ליצור איזון טוב יותר בין נציגי הצרכנים, היבואנים והתעשייה המקומית בועדות התקינה. ו. תהליך מקביל יש לבצע גם להתאמת תקנים או מפרטים שקבועים על פי דינים אחרים, לתקינה בינלאומית. לאור מורכבות הנושא, ולאור התועלת הרבה שיכולה לצמוח כתוצאה מהסרת חסמי יבוא בדמות חיוב בתקינה או במפרטים בתחומים כגון הגנת הסביבה, תקשורת, בריאות, תחבורה ועוד. מוצע כי הממשלה תיזום הקמתה של ועדה ייעודית לעניין זה שמטרתה האחדה והתאמה של תקינה ומפרטים מחייבים מכוח סמכותם של רגולטורים, לתקנים בין-לאומיים מקבילים.181

עיקרי ההמלצות - יוקר המחיה והתחרותיות

3.3 מכסים ומסי קנייה

כללי
מעבר להיבט הפיסקאלי, מערכת המכס עלולה לשמש גם לדיכוי תחרות ממקורות יבוא 

לשם הגנה על התעשייה המקומית. בשנות ה-90, במסגרת תכנית החשיפה בוצעו מהלכים משמעותיים להפחתת המכסים, אולם עדיין יש בתעריפון המכס 3,237 פרטי מכס של מוצרים תעשייתיים החייבים במכס. המכס חל בעיקר על יבוא ממדינות עמן אין לישראל הסכמי סחר. בשנת 2010, עמדה גביית המכסים על כ-2.7 מיליארד ₪. מסי הקנייה משרתים שתי מטרות עיקריות, ההיבט הפיסקאלי והפנמת השפעות חיצוניות במחיר (צפיפות בדרכים, פגיעה בסביבה והשפעות בריאותיות). לכן, המס אינו מוטל רק על מוצרים מיובאים, אלא גם על מוצרים מתוצרת מקומית. עיקר המס נגבה ממוצרי דלק, כלי רכב, מוצרים המכילים אלכוהול ומוצרי טבק. לגבי מוצרים אלה, בהחלט ניתן לטעון כי מתקיימות ההשפעות החיצוניות שמס הקניה מבקש לגלם במחיר. אולם לגבי מוצרים אחרים, למשל טלפונים וחלקיהם ומוצרי אלקטרוניקה, קשה לראות מדוע מס הקניה אכן נדרש. גביית מסי הקנייה עמדה בשנת 2010 על כ-29.9 מיליארד ₪, מהם כ-%52 על מוצרי דלק.

ראוי להדגיש כי הועדה רואה חשיבות רבה בקידום סחר החוץ של ישראל, בין היתר 

באמצעות הסכמי סחר עם מדינות שונות, אך מסתייגת משימוש גורף בכלי המכס כמס המוטל על משקי הבית, לשם קידום מטרה זו.

המלצות

א. השלמת תכנית החשיפה

מוצע לקדם שלב נוסף של חשיפת המשק ליבוא, ולקבוע יעד של הפחתה מקסימלית 

של המכס על מוצרים מיובאים לארץ, עד כדי ביטולם. לאור הרגישות שבהפחתת המכסים, בהיבטי סחר חוץ, הסתגלות השוק המקומי והסתגלות התעשייה, מוצע כי תהליך ההגעה ליעד האמור יבוצע באופן מדורג, כמפורט להלן.

בשלב הראשון, תבוצע הפחתת שיעורי המכס של %50 משיעור המכס הקיים היום עבור 

כל פרטי המכס, ובכללם מוצרי טקסטיל, ריהוט, צעצועים, מכונות חשמליות, חומרי גלם לתעשייה ועוד (אך למעט רכב, חלפים וחקלאות, שיפורטו להלן), בממוצע. כלומר עד ל-%6 על מרבית מוצרי היבוא (למעט, כמובן, אלו ששיעור המכס בגינם כיום נמוך מ-%6) הפחתה זו תתבצע עד חודש ינואר 2012.

בשלב השני, במהלך פרק זמן של שנה יופחתו המכסים על כלל פרטי המכס ל-%0. 

זאת, למעט פריטים חריגים, שלגביהם ישתכנע צוות יישום תוכנית החשיפה, שיוגדר להלן, שקיימת הצדקה להפחתת שיעורי המכס בפריסה ארוכה יותר או להשארת ההגנה המכסית בתוקפה, וזאת משיקולים שנסקרו לעיל. ב טיפול פרטני בתחום הרכב, המזון והחקלאות

הפחתת מכסים בענף הרכב, ובענפי החקלאות תתבצע במסגרת בחינה פרטנית של 

ענפים אלו, כמוצע בהמשך. ביחס לחקלאות, הועדה מכירה בחשיבותן של ההשפעות החיצוניות החיוביות ובחשיבותו של משק חקלאי בר קיימא בישראל. אולם, דומה שהיקף ההגנות המכסיות והמכסות השונות שקיימות בתחום מוצרי המזון והחקלאות הוא גבוה 182

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

מאוד ויש צורך ציבורי להצדיקו בכל פריט ומוצר בנפרד, ולא בטיעונים כוללניים ולא ממוקדים ביחס לענף כולו. לכן, הקו המנחה עליו ממליצה הועדה גם בנושא המזון הוא קו של איפוס ההגנות כאמור – אלא אם הוכח שיש הצדקה אחרת על ידי מי שמבקש את אותה הגנה מהמדינה ומכיסו של הציבור (מכס, מכסה או כל הגנה אחרת).

הועדה ממליצה שבחינת ההגנות בתחום המזון תתבצע בוועדה שהוקמה לצורך בחינת 

שוק המזון בראשותו של המנהל הכללי של משרד התמ"ת, מר שרון קדמי, וביחס לענף הרכב, תתבצע הבחינה בוועדה היעודית שתוקם לצורך קידום התחרות בענף זה. יובהר כי ככל שהמלצות הוועדות יהיו שונות מהאמור ביחס לכלל פרטי המכס כמפורט לעיל, יש לוודא כי תובטח טובתם של משקי הבית במסגרת המלצות אלו, ויוסבר לפרטים ההבדל בין ענפים אלו לבין המתווה הכללי.

במקביל לבחינה מעמיקה כאמור לעיל, בתחום מוצרי החקלאות מוצע לפעול להפחתת 

מכסים במוצרי מזון בהם שיעור המכס גבוה מאוד ומהווה חסם סחר עיקרי, כגון בשר בקר טרי, בשר כבש, פטם, טונה, בשר מעובד (נקניקים), מיצים וכן במוצרים אשר אינם מיוצרים בישראל. ג. עידוד יבוא מקדם תחרות

מוצע לקבוע כי בכל מקום בו קיימת מכסת יבוא או רישוי ליבוא (ובייחוד במוצרי מזון 

וחקלאות) יישקלו מפורשות שיקולי תחרות בהקצאתה ולא יינתן רישיון יבוא או שלא תוקצה מכסה נוספת ליצרנים, יבואנים או משווקים המחזיקים %30 או יותר מהייצור, היבוא או השיווק המקומי של המוצרים הנדונים. זאת, בין היתר לאור נתונים שהציגה רשות המיסים לפיהם, בחינת היבוא בענף הדבש, בו שיעור המכס הקיים מהווה חסם סחר (כ- %78 שיעור מכס אפקטיבי), מראה כי רוב היבוא מתבצע במסגרת מכסות פטורות ממכס, באמצעות יבואן אחד אשר הינו גם היצרן הדומיננטי בשוק המקומי. ד. ביטול מיסי קניה

מוצע לבטל את מסי הקנייה על מוצרים שבהם אין עלויות חיצוניות שליליות כגון מוצרי 

אלקטרוניקה בידורית. את המיסוי על טלפונים ניידים ממליצה הועדה להסיר בעוד שנה מהיום, אז צפויים המפעילים החדשים להחל לפעול בענף הרט"ן. במהלך השנה הזו על משרד התקשורת לפעול להגברת התחרות בשוק מכשירי הטלפון הנייד, כדי להבטיח שהורדת המס תתגלגל למחיר לצרכן. ה. הקמת צוות ליישום תוכנית החשיפה

לצורך יישום האמור לעיל, הן בהיבטי ניהול התהליך, ניסוח צווי הפחתת המכסים 

והעברתם לאישור שר האוצר וקביעת ההמלצה ביחס לאופן המדורג שבו יופחתו המכסים, יוטל על הממונה על הכנסות המדינה להקים צוות מקצועי בראשותה ובהשתתפות נציגי משרדי התמ"ת והאוצר, לניהול התהליך, ניסוח צווי הפחתת המכסים לאישור שר האוצר וקביעת אופן הביצוע המדורג של ההגעה ליעד. הצוות יביא בחשבון את התהליך המתבצע בעניין זה על ידי הועדה לבחינת שוק המזון בראשות מנכ"ל משרד התמ"ת. ו. הרחבת היבוא דרך האינטרנט

לבסוף, הועדה סבורה כי יש לפעול בנחישות לרתימת כוחם המשותף של הצרכנים 

הבודדים ושל רשת האינטרנט על מנת להתגבר על חסמים וכשלי תחרות קיימים. לאור 183

עיקרי ההמלצות - יוקר המחיה והתחרותיות

זאת, הועדה מציעה להטיל על רשות המיסים להציג לממשלה בתוך 90 יום, תוכנית פעולה מפורטת על מנת שלכל אזרח ישראלי יתאפשר לייבא – ביבוא אישי – כל פריט או מוצר בשווי של עד $300 בפטור מלא ממכס וללא צורך למלא טפסים או לפגוש את פקידי המכס או המע"מ. במספר לחיצות עכבר, יוכל כל אזרח לשלם על הטובין, לשלם את המע"מ ככל שזה נדרש וכל זאת ללא צורך לצאת מביתו אלא לצורך איסוף החבילה מסניף הדואר.184

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

4. סיכום ביניים - רגולציה כלכלית וקבוצות לחץ נסכם ונאמר, שכל מערכת רגולציה כלכלית היא בעלת פוטנציאל להשפעה ממשית על העברות עושר בין קבוצות שונות בחברה. מתן זיכיון בלעדי בייצור מוצר מסוים לאדם א' - ייצור מונופולין ויעלה את מחירו של המוצר, מחיר שישולם על ידי שאר האזרחים. ולהיפך, פתיחת שוק מונופוליסטי לתחרות, תעביר רנטות מבעל המונופולין אל צרכני המוצר. קביעת תקן למוצר ב', השונה מהותית מהתקינה במדינות מהן סביר שיתקיים יבוא של אותו מוצר - יקשה עד מאוד את היבוא המתחרה ואולי אף יחסל אותו. גם קביעת שיעורי מכס גבוהים או הטלת היטלי הגנה שונים, יגנו על יצרנים מקומיים מפני חשיפה ליבוא מתחרה. את כל אלו קובעת המדינה בכוחה השלטוני שבהקשר זה הוא (כמעט) בלתי מוגבל. ואת העלות הנגזרת מקיומם של כל אלו – לעולם ישלמו האזרחים. רבות הן קבוצות האינטרסים המודעות לכוחה של המדינה ולהטבות המופלגות שביכולתה להמטיר על ראשן. כל אלו מצויות במאבק מתמיד על מנת לזכות בהגנה מתחרות, בסובסידיה עודפת, בזיכיונות או בחקיקה המיטיבה איתן. אל מול כוחות אלו, מצויים האינטרסים של משקי הבית והאזרחים. ובתווך, מצויים פקידי הממשלה העוסקים ברגולציה, חברי הממשלה, וחברי הכנסת עצמם. חשוב להדגיש שקבוצות ומגזרים שונים במשק, אשר יאבקו על קבלת הטבות והגנות שונות מהמדינה, לרוב ישתייכו לענפים לא תחרותיים, אוליגופוליים או מונופוליסטיים. זאת כיוון שענף מקומי המצוי בתחרות עזה בתוך ישראל – ירוויח פחות (אם בכלל) מהטלת מכס מגן לדוגמא. כך, מרבית הדוגמאות בהן נתבקשו הגנות מיבוא (כגון היטלי היצף, וערובות שונות) הן בענפים בהם פועל יצרן מקומי יחיד – מלט (נשר), נייר חום לקרטון (נייר חדרה), יריעות איטום ביטומניות (פזקר), ניילון נצמד (ספיר), מערבלי מזון לרפתות (תעשיות לכיש) וכן הלאה. אך קבוצות אינטרסים אינן שייכות בהכרח למגזר הפרטי. גם ועדי עובדים חזקים במונופולים ממשלתיים, כגון אלו בנמלי הים והאוויר, בחברת החשמל, במקורות או במקומות אחרים, מצליחים לקבל הטבות מהמדינה בין היתר בצורת שכר עבודה גבוה, כפי שהומחש לעיל. הקושי הרב שיש למדינה לאכוף את רצונה על גופים אלו או על גופים אחרים המצויים לכאורה בשליטתה (כגון מינהל מקרקעי ישראל) – מאפשר בסופו של יום העברת עושר מן הציבור אל קבוצה מצומצמת של בעלי אינטרס. קולו של הציבור בהקשר זה כמעט ולא נשמע ממספר סיבות שעמדנו עליהן לעיל. לאזרחים קשה מאוד (ולרוב פשוט לא כדאי) לאסוף מידע מלא לגבי מגוון ההחלטות שמקבלת הממשלה מידי יום ביומו, לעבד את המידע שאספו ולהבין את השפעתו על האינטרסים שלהם ואז - להתארגן כקבוצה לגבש עמדה או מהלך אלטרנטיבי ולהגיע למקבלי ההחלטות על מנת לשכנעם. גם לו יכלו לבצע כל זאת ביעילות, עדיין מהלכים שהשפעתם על כלל הציבור גדולה ומשמעותית, עלולים להתבטא בעלות ממוצעת נמוכה יחסית לכל אזרח (להמחשה, אם נגבה סכום זעום של 16 אגורות ביום מכל אזרח במדינה – הסך יעלה לכ-460 מיליון ₪ בשנה). מנגד, ברור שאם לחברה עסקית צצה האפשרות לגבות את אותן 16 אגורות עודפות מכל אזרח בכל יום, באמצעות תקן ייחודי שיקשה על מתחריה, מס מגן או היטל היצף שימנע תחרות מיבוא או חובות רישוי שימנעו כניסה של מתחרים חדשים לענף – הרי שזו תראה לנגד עיניה סך של 460 מליון ₪ העומד על הפרק! בסכום שכזה, כדאי גם כדאי לאסוף מידע, לעבדו, לשכור את המומחים הטובים ביותר ולהפעיל לוביסטים רבים. לכן, בדיונים מסוג זה אצל הרגולטור או המחוקק, נצפה למצוא הרבה יותר חברות עסקיות ובעלי עניין מאשר צרכנים מן השורה, נצפה שהראשונות תהיינה 185

עיקרי ההמלצות - יוקר המחיה והתחרותיות

ממוקדות מטרה, מגובות בעובדות ומחקרים ומוכנות למאבק הרבה יותר מאשר הצרכנים – שספק אם יגיעו כלל לדיון. אולם לא תמיד קל גם לחברות העסקיות לפעול כל אחת לבדה. לעיתים, עלויות איסוף המידע ועיבודו יקשו לעיתים גם על החברות לפעול בנפרד. בהקשר זה גופים כמו התאחדות התעשיינים, התאחדות הקבלנים והבונים, איגוד לשכות המסחר ואיגודים מקצועיים אחרים משחקים תפקיד מרכזי ומשמשים לריכוז משקלם של החברים בהם לטובת האינטרסים של האיגוד בכללותו או של חלק מחבריו. חשוב לומר שפעילותם של הארגונים המקצועיים היא מבורכת וחשובה בהיבטים רבים. חשוב לא פחות לומר שלצרכנים בישראל אין כיום גופים דומים שמסייעים בידם להשמיע את קולם. מקרה בוחן - שיעור הבלו על הפטקוק מקרה בוחן נוסף יסייע להבהיר את הדברים: בחודש דצמבר 2010 התנהל בועדת הכספים של הכנסת דיון בקשר עם העלאת שיעור הבלו (מס קצוב) על סוגי דלקים רבים וביניהם סולר, בנזין ופחם. לדיון הוזמנו, פרט לחברי הכנסת ונציגי הממשלה, גם נציגי הארגונים הבאים: התאחדות התעשיינים, מועצת המובילים והמסיעים, ארגון סוכני ובעלי תחנות הדלק, חברת החשמל, ארגון בעלי המוניות ו-נשר מפעלי מלט ישראליים בע"מ. כולם, כפי שניתן לראות, נציגי ארגונים מקצועיים וחברות עסקיות שונות. המדובר, יש לציין, בהעלאת הבלו על הסולר והבנזין בהיקף של 20 אג' בשנת 2011 ועוד 20 אג' ב-2012. סך הגבייה הצפויה עמדה על כמיליארד ₪ בשנה - וציבור בעלי הרכבים הפרטיים צפוי היה לשלם חלק משמעותי מסכום זה. בעלי הרכבים הפרטיים עצמם, כפי שניתן היה לצפות, כלל לא הופיעו לדיון. בין שאר סוגי הדלקים שעליהם ביקשה הממשלה להעלות את המיסוי היה הפטקוק. הפטקוק הוא תוצר לוואי ייחודי של זיקוק נפט ובישראל יש רק גוף אחד העושה בו שימוש – נשר, מפעלי מלט ישראליים בע"מ. היקף המיסוי על הפטקוק צפוי היה לעלות כדי 11 מליון ₪ בשנת 2011 ו-22 מליון ₪ נוספים ב- 2012 – שהם סכום זניח ביחס להיקף המכירות השנתי של החברה. בישיבת הועדה אמר מנכ"ל נשר: "שוב, אנחנו חברה מפוקחת. אנחנו יכולים להעלות את המחיר, אבל יש לנו גם תחרות. אנחנו לא נוכל להעלות את המחיר, יהיה כאן היצף ונבוא אליכם עוד פעם ושוב תהיה פגיעה. אנחנו כבר היינו פעם בסרט הזה, ואני מזכיר לכם. לפי דעתי קרתה כאן איזושהי תקלה ויכולה להיות תקלה, אבל אף אחד לא התכוון להכניס את זה. דרך אגב, המסמך של מרכז המחקר של הכנסת שיצא הבוקר, אפילו לא מוזכר הפטקוק וגם במשרד האוצר לא ידעו עליו עד שגילינו להם." לכך הוסיף נציג התאחדות התעשיינים: "לגבי הבלו על הפטקוק. הפטקוק הוא מוצר משמעותי לתעשיית המלט. התאחדות התעשיינים מתנגדת להעלאת הבלו על הפטקוק, דבר שיפגע בכושר התחרות של תעשיית המלט בהשוואה לאחרים." לאור הדברים ראוי להזכיר שנשר היא מונופול מוכרז באספקת מלט, שולטת על %90 ויותר מכלל אספקתו בישראל ואינה מייצאת מלט (פרט למכירות ברשות הפלשתינאית). גם הפנייתו 186

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

חשוב לציין כי תוצאות לחצן של קבוצות אינטרסים שונות על המערכת הממשלתית אינה תופעה ייחודית לישראל והיא קיימת בכל המדינות – מתפתחות ומפותחת כאחד. יובהר מייד כי אין המדובר על שחיתות חס ושלום או על שוחד. אלא, מדובר בתנאי הפתיחה הבסיסיים של הכלכלה הפוליטית בהקשר זה, שבהם המעטים (שיש לכל אחד מהם הרבה מה להפסיד או להרוויח) יצליחו להשפיע באופן אפקטיבי יותר על דרך קבלת ההחלטות של המדינה מאשר הרבים (שההשפעה על כל אחד מהם נמוכה יחסית). תופעה זו גם אינה נחלתה של ממשלה ספציפית ואינה תוצאה של תפיסת עולם כלכלית כזו או אחרת. המדינה לעולם תפעיל רגולציה על ענפי המשק ולעולם יתקיים מאבק בין קבוצות שונות על אופיה של הרגולציה כאמור, כשכל אחת תבקש להשפיע עליה באופן שייטיב עימה. זהו מאפיין בסיסי של כל צורת משטר, תפיסה כלכלית או רגולציה כלכלית. דומה, שלאורך השנים לא ניתנה בישראל תשומת לב שלטונית מספקת למידת ההשפעה שעלולה להיות לקבוצות שונות על תהליכי קבלת ההחלטות הממשלתית ולדרכים להתגונן בפניהן. בפרט, לא הוקמו מוסדות צרכניים חזקים שיוכלו להוות משקל נגד להשפעה זו, לא תמיד ניתנו לרגולטורים השונים כל הכלים הדרושים לביצוע תפקידם ולא תמיד הוגדרה פונקציית המטרה של הרגולטורים השונים במונחים של טובת הצרכן והפחתת יוקר המחייה. על כל אלו עמדנו לעיל. של מנכ"ל נשר לנושא היטלי ההיצף (נושא שנדון בהרחבה בפרק הקודם) מלמדת על מגוון כלי ההגנה מפני תחרות שעומדים לרשות התעשייה המקומית. בהמשך הדברים הציע חבר כנסת לדחות את העלאת הבלו על הפטקוק: "אני רוצה להציע שלא נצביע. אני הבנתי שישבו עם מפעל נשר וכוונת האוצר לא הייתה להכליל גם את הפטקוק. לכן אני מבקש שלפחות שלוש שנים נשאיר אותם, שילמדו את הנושא הזה וימצאו חומרים חלופיים." חברת כנסת הצביעה על הקושי בהצעה זו: "....אני חושבת שזה אבסורד שבסוף מכל ההתייקרויות האלה, בסוף את מי אנחנו מחריגים? את מפעל נשר." ובהמשך, שאל חבר כנסת אחר שאלה שלא ניתן לפרשה אלא כנאמרת בבדיחות הדעת: "באיזה משרד לוביסטים אנחנו נדע? שנדע לאן לשלוח את החשבוניות." לכך השיבה חברת הכנסת באותה מטבע: "אתה עובד אצל [בעל השליטה בחברת נשר - השם המלא הושמט] כרגע. קורה משהו טוב, אבל שים לב שזה המשהו טוב היחיד מתוך שלושים דברים טובים שיכולנו לעשות." בסופם של הדברים, החליטה הועדה לאשר את העלאות המיסוי על כלל הדלקים ולהחריג מהן, לשלוש שנים, את העלאת הבלו על הפטקוק.187

עיקרי ההמלצות - יוקר המחיה והתחרותיות

5. כשלי שוק בענפי המשק השונים

רקע

בפרק הזמן הקצר שניתן לה, ערכה הועדה ניתוח של מספר ענפים מרכזיים במשק שבהם קיימים כשלי תחרות משמעותיים. בהקשר זה נבחרו שווקים אשר לאור תוצאות ניתוח יוקר המחיה נדרש בהם ניתוח פרטני או שווקים בהם קיימת מעורבות ממשלתית עמוקה, כך שאלו יחדיו מהווים דוגמאות מייצגות וממוקדות לצורך הממשי בעידוד התחרות במשק הישראלי. עבור כל ענף מוצגים השחקנים המרכזיים, הכשלים התחרותיים והמלצות לפתרונם. האמור נעשה מתוך התפיסה כי העדרה של תחרות היא גורם מרכזי למחירים גבוהים, אשר משמעותם גביית פרמיה מיותרת מהצרכן הישראלי, וכן כי קידומה של תחרות בענפי המשק היא דרך המלך לירידת מחירים יציבה ובת-קיימא. ברור שאין בדברים כדי למצות את כל כשלי התחרות במשק הישראלי אלא להתוות את מפת הדרכים למרכזיים מביניהם ולאופן הטיפול הראוי בהם. 5.1 ענף המזון

כללי

ענף זה הוא אחד הענפים בהם ניתוח יוקר המחיה לעיל מגלה את כשלי התחרות הגדולים ביותר. השוואה בינלאומית של רמת מחירי מוצרי המזון והשינויים בהם מלמדת כי בין מחירי המזון בארץ לאלו בחו"ל נפתח פער משמעותי החל מסוף 2007 - פער אשר נשמר עד עצם היום הזה. המחירים בכל העולם עלו בצורה הדרגתית אך משמעותית בשלהי 2007. אך בעוד שבשאר העולם המחירים התייצבו החל מהמחצית השנייה של 2008 ועד סוף 2010 - לא כך בישראל, בה המחירים עלו מהר יותר ולא ירדו חזרה, אלא המשיכו לעלות, מראשית 2009 עד היום, בקצב עלייה שנתי הנע בין %2 ל-%4. זאת בשעה שהאינפלציה במדינות המפותחות ברוב התקופה הזו הייתה מתחת ל-%2. על סמך ניתוח מפורט שערכה הועדה, ההסבר לממצאים אלו מצוי, בין היתר, ברמת הריכוזיות הגבוהה במקטע הייצור/הייבוא של מוצרי המזון במשק הישראלי ובהגנות מפני תחרות, הן הגנות מכסיות והן הגנות אחרות, שמעניקה המדינה לענף מזה שנים רבות. החל בחוקי ההסדרה של ענפי הגידול החקלאי והפטור מחוק ההגבלים העסקיים וכלה במכסי מגן גבוהים במיוחד ומכסות יבוא קבועות. ענף זה מהווה דוגמא למארג החלטות רגולטיביות שנתקבלו בכנסת ישראל, ממשלת ישראל ואצל רבים מפקידיה, המעניקים למעשה, גם אם לא תמיד בכוונת מכוון, מעטפת הגנה תחרותית למספר מצומצם של יצרנים ויבואנים מקומיים.

המלצות

בטווח קצר הועדה ממליצה לבחון הפחתה במחירם של מוצרי מזון תחת פיקוח כגון ביצים וחלב, באמצעות הפחתה במרווח השיווק במוצרים אלו, על מנת להביא לשינוי בטווח הזמן המיידי במחירי מוצרי המזון. לאור מורכבות הנושא ומידת המעורבות הממשלתית הרבה שבו, וכן לאור מסגרת הזמן המוגבלת שהועמדה לעבודת הועדה, מומלץ להעביר את ממצאי הניתוח המפורט שנערך כאן אל הועדה לבחינת שוק המזון ומוצרי הצריכה בראשותו של המנהל הכללי של משרד התמ"ת, מר שרון קדמי, בהמלצה לפעול לחשיפת הענף ליבוא מתחרה תוך הפחתת הריכוזיות הקיימת במקטע הייצור/יבוא. ניתוח מפורט של מקטע 188

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

השיווק לא הגיע למיצוי במסגרת לוחות הזמנים שבהם פעלה הועדה, ויש להשלימו במסגרת האמורה. מוצע לקבוע כי ועדת קדמי תציע סל פתרונות ייעודי בנושא זה לא יאוחר מסוף שנת 2011. 5.2 ענף נמלי הים

כללי

תלותו של המשק הישראלי בנמלי הים היא גבוהה וכמעט מוחלטת. תפקודם הלא יעיל של נמלי ישראל משית על סוחרי החוץ עלויות כלכליות גבוהות מאוד, הבאות לידי ביטוי בשלושה מובנים עיקריים - עלויות זמני השהייה של אוניות ומטען, אמינותם סוחרי החוץ בסחר הבין- לאומי ותעריפים גבוהים יותר למשתמשים, הנובעים ממערך עלויות גבוה, במיוחד בתחום השכר. לכל אלו אין פתרון מהיר בטווח הקצר.

המלצות

בטווח הבינוני-ארוך, לאור תכנונם של רציפים חדשים בשני הנמלים - מומלץ לקבוע בצורה ברורה יעד לקיומה של תחרות תוך-נמלית ואפקטיבית, במרחבי הנמלים בישראל. במקביל, ועל מנת לקדם את התהליך התכנוני, מוצע להטיל על מנכ"ל משרד רוה"מ לפעול להסרת חסמים בהליכי התכנון הסטטוטורי של מסופי הנמל העתידיים תוך איזון הדרישות הסביבתיות וקביעה כי עד סוף 2012 יושלמו הליכי התכנון. 1 5.3 ענף הבנקאות

כללי

פעילות הבנקים מהווה רכיב מרכזי בפעולתה התקינה של הכלכלה על כל רבדיה. ראוי לציין כי המערכת הבנקאית בישראל נהנית מיציבות יוצאת דופן בהשוואה בינלאומית – עובדה שאין להקל בה ראש לאור המאורעות הפוקדים את כלכלות העולם. עם זאת, מערכת הבנקאות בישראל ריכוזית מאוד, כאשר חמש קבוצות בנקאיות עיקריות השולטות ב-%93 מהנכסים בענף, ושני הבנקים הגדולים מחזיקים ב- %57 מהנכסים כאמור. בצד זאת, קיימות אינדיקציות לכך שהבנקים גובים ממשקי הבית מחיר הגבוה מהמחיר התחרותי. בהשוואה בינלאומית, נלמד כי המערכת הבנקאית בישראל מתאפיינת בהוצאות תפעוליות גבוהות ביחס לתפוקה הנאמדות בכ-2 מיליארד ₪ בשנה. הועדה סבורה שמורכבות המוצר הבנקאי, הקושי באיסוף מידע עבור הלקוחות והאינפורמציה הא-סימטרית בין הבנקים באשר להיסטוריית האשראי של הלקוח פועלים כולם להפחתת עוצמת התחרות בין הבנקים. הועדה סבורה שקיימת חשיבות רבה לקידום התחרות בין הבנקים.

המלצה

לצורך כך מוצע להקים ועדה שתציע פתרונות לפישוט המוצר הבנקאי, להעצמת כוח המיקוח של הלקוחות ולהקמת Credit Bureaus, במגזר משקי הבית והעסקים הקטנים. הועדה תכלול נציגי הפיקוח על הבנקים מבנק ישראל, משרד המשפטים, משרד האוצר ורשות ההגבלים העסקיים, ותגיש את המלצותיה לנגיד בנק ישראל ושר האוצר בתוך 120 יום ממועד הקמתה. 1 הגב' מיכל עבאדי-בויאנג'ו לא נטלה חלק בדיון בנושא זה.189

עיקרי ההמלצות - יוקר המחיה והתחרותיות

5.4 ענף המים

כללי

המגזר העירוני של משק המים מורכב מ-54 תאגידי מים וביוב, בעלי שונות רבה באיכות הנכסים שהועברו מהרשות המקומית ובמצב הסוציו-אקונומי של התושבים אשר התאגיד משרת. העברת ניהול משק המים העירוני התבצעה לאחר עשרות שנים של הזנחת התשתיות ומערכות אספקת המים ברשויות מקומיות רבות. לפיכך התוצאה היא שקיימים תאגידים חזקים מאוד אשר מציגים רווחים משמעותיים, לעומת תאגידים הפסדיים הנתמכים על ידי המדינה במאות מיליוני שקלים.

המלצות

הועדה ממליצה למועצת רשות המים להביא להפחתה נקודתית בתעריף המים למשקי הבית באמצעות ביצוע שינוי מתווה התכנסות נורמות גבייה ופחת לצורך הקטנה נוספת של רווחי התאגידים החזקים וצמצום ההפסדים של החלשים בשנת 2012. כמו כן, על מנת לטפל במבנה השוק בטווח הארוך ממליצה הועדה לבחון את כללי הרגולציה החלים על מקורות ואת פעילותה במקטעים המתאפיינים במונופול טבעי ובמקטעים תחרותיים במשק המים. 2 5.5 ענף שיווק גז בישול (גפ"מ)

כללי

במקטע השיווק של גז לבישול קיימת ריכוזיות ענפית לא מועטה, כך שארבע חברות השיווק הגדולות מחזיקות יחד בנתח שוק העולה על %90. המגזר הביתי משלם מחיר כפול פחות או יותר ביחס למגזר המוסדי ללא הצדקה, כלומר פערי מחירים אלו אינם מוסברים על ידי פער בעלויות השיווק והאספקה של המקטעים השונים או של אמצעי האספקה השונים. מקור כשלי השוק נובע משני חסמים עיקריים - חסם בהחלפת ספק בבניין משותף והפחתות מחיר נקודתיות שמבצעות החברות הגדולות ככלי לדחיקת החברות קטנות. אומדן העלות העודפת למשקי הבית בשל העדר התחרות בענף מוערך בכ-150 מיליון ש"ח בשנה.

המלצות

בטווח הקצר מוצע להטיל פיקוח על מחיר הגפ"מ בשער בית הזיקוק ולצרכן, שיביא להפחתת מחירו. במקביל, יש להקים צוות ממשלתי שיציע רפורמה נוספת בענף, על בסיס הבטחה של גישה חופשית לצוברים, להגברת התחרות - לאור הצלחתה המוגבלת של הרפורמה האחרונה בתחום זה. 2 הגב' מיכל עבאדי-בויאנג'ו לא נטלה חלק בדיון בנושא זה.190

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

3 5.6 תחנות תדלוק

כללי

באזורים רבים בארץ קיימת בעיה של תחרות גיאוגרפית אפקטיבית בין תחנות תדלוק, עקב ריכוזיות גיאוגרפית משמעותית ומיעוט שחקנים גדולים גם בהיבט הארצי. נכון להיום פועלות כ-35 חברות דלק, אולם ארבע מהן בלבד, פז, דלק, סונול ודור אלון, מחזיקות יחדיו נתח שוק של כ-%90. בפני הועדה הוצג ניתוח המצביע על חשיבותן התחרותית של תחנות "עצמאיות" שאינן חלק מ-4 החברות הגדולות. ניתן למנות שני חסמים מרכזיים לכניסתן של תחנות עצמאיות לתחרות באזורים רבים. הראשון הוא הליכי התכנון והרישוי של תחנות דלק שהם ארוכים וסבוכים. השני הוא הקושי שלהן להתקשר בהסכמים עם ציי רכב ללא התקן תדלוק אוניברסאלי.

המלצות

א. מומלץ ליזום הליך חקיקה שישחרר מיידית את כל התחנות שהיו נושא קביעת הממונה על הגבלים עסקיים מ-1993 עם הסדרי חכירה בהתאם לאמור בחוות הדעת של היועץ המשפטי לממשלה בע"א 9959/03. ב. מומלץ לתת עדיפות בהליכי תכנון לעצמאיים. ג. מומלץ להנחות את המינהל ומוסדות התכנון לתכנן קרקעות ל-40 תחנות תדלוק חדשות לעצמאים בתוך שנתיים ואת המינהל לשווקן בסיום התכנון. ד. מומלץ להנחות את משרד התשתיות הלאומיות לפעול ליישום תקנות התקן תדלוק אוניברסאלי. ה. מומלץ להטיל על משרד התשתיות למפות אזורים גיאוגרפיים ספציפיים שבהם קיימת נוכחות של ארבע החברות הגדולות ביותר בענף, בדגש על מרכזי הערים, ולאור רמת התחרות שתמצא באזורים אלו, לקבוע מנגנון המחייב מכירת תחנות באזורים אלה לחברות קטנות, בעלות נתח שוק קטן יותר, באופן שיעודד את התחרות. ו. מוצע כי מנגנון זה ואופן יישומו יוטמע בטיוטת חוק משק הדלק אותה הניח משרד התשתיות הלאומיות על שולחן הממשלה בעבר, ואשר הוא מתעתד להניחה שוב, בנוסף להסדרים המוצעים בו בהקשר זה. 5.7 ענף הרכב

כללי

ההיקף הכולל של הפעילות הכלכלית בענף הרכב על מקטעיו השונים נאמד בכ- 100 מיליארד ₪ בשנה. ענף זה הינו הענף התחבורתי הגדול ביותר בישראל, והשלכותיו על הרווחה הציבורית מחד, ועל הצמיחה במשק מאידך הינן בעלות משקל רב. בחוליות העיקריות של הענף קיימת ריכוזיות לא מבוטלת: כ- %55 משוק הרכב החדש מוחזק בידי ארבעה יבואנים (%63 משוק הרכב המשפחתי), כ- %64 משוק הליסינג מוחזק בידי ארבע חברות, וכ- %54 משוק ביטוח הרכב מוחזק בידי ארבע קבוצות. נתוני רשות המיסים שהוצגו בפני הועדה מצביעים על קיומו של כשל תחרותי מרכזי הנובע ממשקלן המשמעותי של חברות הליסינג 3 הגב' מיכל עבאדי-בויאנג'ו לא נטלה חלק בדיון בנושא זה.191

עיקרי ההמלצות - יוקר המחיה והתחרותיות

ברכש רכב חדש מחד, והאינטרס שיש להן במחירי הרכב המשומש מאידך. לכן, דומה כי יש הצדקה לפעול להקטנת משקלן של האחרונות בענף באופן ממשי. הועדה התרשמה כי היבטי התחרות בתחום הרכב כוללים, מעבר להיבטים תחבורתיים, גם היבטי מיסוי רחבים ושינויים מבניים שלא יוכלו לקבל ביטוי במסגרת הועדה שהקים שר התחבורה.

המלצות

מוצע להקים וועדה ציבורית בין-משרדית שתגבש אמצעי פעולה אופרטיביים ומשלימים להגברת התחרות בענף הרכב. כיווני הפעולה המומלצים הם: הפחתת משקלן של חברות הליסינג בענף בכלל וברכבים המשפחתיים בפרט; צמצום עיוותי המס הקיימים בענף הליסינג שמשמעם, על פי נתונים שהוצגו לוועדה, אבדן הכנסות של כ-1.2 מיליארד ₪ בשנה; טיפול בסוגיית היבוא המקביל ובחינת הסדרי היבוא בין יבואנים בלעדיים של מספר מותגי רכב מתחרים ליצרנים בחו"ל לאחר ביטול ס' 6)3) לחוק ההגבלים העסקיים; ולבסוף, בחינת אפשרות הפרדת מקטעי השיווק בכלי רכב חדשים ויצירת שוק סיטונאי מקומי. כמו כן מצאה הוועדה בתחום חלקי החילוף הרווחיות הממוצעת של היבואנים גבוהה מאוד לאורך זמן. הסיבה לכך נעוצה ככל הנראה בכוח השוק שמחזיקים יבואני הרכב בתחום החלפים. לכן מוצע לנקוט צעדים להגברת התחרות בחלקי החילוף, בין היתר באמצעות העברת הסמכת "מוסכים מורשים" למשרד התחבורה וניתוק הזיקה בין יבואני הרכב והמוסכים המורשים בקשר עם שימוש בחלפים מקוריים שלא במסגרת אחריות יצרן. 5.8 ענף המלט

כללי

המלט משמש מרכיב מרכזי בבניית תשתיות, מבנים ועוד. ענף המלט בישראל מאופיין מזה שנים רבות בקיומו של יצרן מקומי יחיד, חברת נשר. היבוא הוא בהיקפים של -%8 %15 מהתצרוכת המקומית. על חברת נשר מוטל פיקוח על המחירים. בהתאם נקבע מחיר מקסימלי למלט מתוצרתה של נשר, התואם את השינויים במחירי סל התשומות המשמשות בייצור המלט. בנוסף, מפוקחת רמת הרווחיות של נשר, ומחיריה נקבעים בהתייחס לטווח נורמטיבי של תשואה על ההון הפעיל, בהתאם לדוח סוארי, אשר נכתב בשנת 1996 ולא עודכן מאז. מחיריה של חברת נשר נקבעים כיום, הלכה למעשה, על ידי מגבלת התשואה על ההון הפעיל בגובה %14. כך שהיא גובה בדיוק את המחיר המקסימלי המאושר לה – בהתאם למגבלת הרווחיות המאושרת. הועדה סבורה שנוסחת הפיקוח מקנה למונופול תשואה עודפת על ההון הפעיל שלו, ולפיכך מחירי המלט בישראל גבוהים מאלו שהיו נקבעים בתנאי תחרות פיקוח אפקטיבי שאמור לדמות תנאי תחרות. הניתוח מצביע על כך שבשוק קיימים גם חסמי יבוא. ראשית, חיי המדף של המלט הינם קצרים באופן יחסי, אולם המלט מסווג בנמלים כמטען כללי, ועל כן כללי התור התפעולי בנמל מכתיבים לו זמן המתנה ארוך יחסי. שנית, ביבוא מלט נדרשות השקעות הון גדולות יחסית, בעיקר בתחומי פריקה ואחסון. בפרט קיים גם הצורך בהקצאת שטחי אחסנה בסמוך לנמל למלט המיובא.

המלצות

א. בטווח הקצר, כפי שהוזכר לעיל לגבי כלל המשק, ממליצה הועדה לעדכן את דוח סוארי לבדיקת רווחיות של חברות במסגרת פיקוח מחירים.192

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

ב. הוועדה ממליצה להורות לרשות הספנות והנמלים בשיתוף אגף התקציבים במשרד האוצר וחברת נמלי ישראל לפעול להגדרת רציף המלט בנמל אשדוד כרציף מסחרי, כולל בחינת המשמעות התפעולית של מהלך כזה ותרומתו להגברת ייבוא המלט לישראל. הצוות יגיש את המלצתו תוך 60 יום לשרי התחבורה והאוצר. ג. הוועדה סבורה כי על רשות הספנות והנמלים לשקול את שינוי כללי התור התפעולי בנמל, הנקבע מכוח תקנות אותן היא מתקינה, תוך מתן עדיפות בסדר כניסת האוניות. ד. הוועדה ממליצה להורות למינהל מקרקעי ישראל בשיתוף עם משרד התחבורה וחברת נמלי ישראל, לאתר שטחים בסמוך לנמל שיאפשרו לאחסן את המלט המיובא. ה. יש להנחות את משרד האוצר להכין תוכנית מפורטת על מנת ליצור תחרות מקומית בענף המלט בתוך שנתיים באמצעות סיוע ממשלתי להקמת מפעל לטחינת קלינקר או מפעל מלט מקומי, לרבות איתור מחצבות מתאימות. לאורן של המלצות צוות הדיור, וכוונתה של הממשלה לפעול להרחבת הבנייה בשנים הקרובות, החדרת תחרות אפקטיבית לענף המלט מקבלת משנה תוקף ודחיפות. 5.9 ענף התחבורה הציבורית

כללי

ענף התחבורה הציבורית הוא ענף מפוקח ומנוהל על ידי הממשלה וכולל שירותי הסעת נוסעים בשלושה אמצעים עיקריים: אוטובוסים, מוניות שירות ורכבות. מרבית השירות המטרופוליני והבין-עירוני ניתן באוטובוסים - כ-%86 מכלל הנסיעות בתחבורה הציבורית. מחירי הנסיעה בתחבורה הציבורית מפוקחים וקיים בהם רכיב של סבסוד ממשלתי. כאמור לעיל, מבנה ענף התחבורה הציבורית בישראל מאופיין בריכוזיות רבה וברמת תחרותיות נמוכה כש- %70 מכלל שוק התחבורה הציבורית נשלטים בידי החברות ההיסטוריות - "אגד" ו"דן". התוצאות של ההסכמים הקיימים עם החברות ההיסטוריות מבטיחים להן סל עלויות הגבוה יותר בכ- %25 מסל העלויות הממוצע למפעילים הפועלים בתנאי תחרות. התוצאה היא תשלום עודף בהיקף של כ- 720 מיליון ש"ח בשנה לחברות ההיסטוריות, שהיו נחסכים לו הענף היה פועל בתנאי תחרות. גם כיום, על אף פתיחת השוק לתחרות ניכר קושי בהטמעת מדיניות הממשלה בתחום התחבורה בפעילות המפעילים ההיסטוריים.

המלצות

הועדה ממליצה להשלים את פתיחת כלל שוק התחבורה הציבורית לתחרות. לצורך כך , יש לחייב את המדינה להקצאת רישיונות להפעלת אשכולות קווי שירות רק בהליך תחרותי. יש לקבוע שכלל מפעילי התחבורה הציבורית יצטרכו לפעול בתנאי מחירים ורמת שירות תחרותיים בהקדם האפשרי ולא יאוחר מ-2015. לצורך היישום מוצע להנחות את משרדי התחבורה והאוצר להכין תוך 90 יום תוכנית מפורטת להוצאת כלל קווי השירות למכרז בתנאי תחרות כאמור. בנוסף, מומלץ שלא ייחתמו הסכמי סובסידיה במשא ומתן מול מפעילים, המשקפים עלות תפעולית כוללת למדד תפוקה העולה על הממוצע בענף. כמו כן, מומלץ לבחון את שינוי סוגי החוזים הקיימים עם אגד ודן לחוזי עלות ברוטו, וככל שמשרדי התחבורה והאוצר סבורים כי חוזים אלו יביאו לצמצום העלות העודפת ללא פגיעה ברמת השירות, יש לשאוף לשנות סוגי החוזים בהקדם האפשרי.193

עיקרי ההמלצות - יוקר המחיה והתחרותיות

5.10 ענף הפנסיה

כללי

בענף הפנסיה והביטוח מנוהלים כל נכסי החיסכון הפנסיוני של הציבור בישראל, בשווי כולל של כ-800 מיליארד ₪. עם סגירתן של קרנות הפנסיה הותיקות, מבוססות הזכויות, למצטרפים חדשים, חוסך הציבור לתקופת הפנסיה במסלולים על בסיס צבירה כגון קרנות פנסיה, קופות גמל, קרנות נאמנות וכן ביטוחי חיים מסוג "משתתף ברווחים" (הידועים לרוב בכינוי "ביטוח מנהלים"). בשנת 2005 יושמו המלצות ועדת בכר, לפיהן בנק לא יחזיק בקופת גמל. כתוצאה מכך נאלצו הבנקים למכור את קופות הגמל שהיו ברשותם לגופים פרטיים. החל מאותה שנה ניתן לזהות מגמת עלייה בדמי הניהול במוצרי החיסכון הפנסיוני, אותה ניתן לשייך לעובדה שהוצאות תפעול רבות, שהבנקים נשאו בהן, הושתו כעת על גופים פרטיים שפעלו למטרות רווח ולכן הם פעלו להגדלת דמי הניהול. עם זאת, ניתן לזהות כי מגמת העלייה בדמי הניהול שהחלה בשנת 2005, משנה כיוון בשנת 2010 וככל הנראה גם בשנת 2011, לפי נתוני אגף שוק ההון. בחינה של התשואות שהשיגו קופות הגמל במהלך העשור האחרון, הכולל הן מחזורי עסקים שליליים והן חיוביים, מצביעה כי החשיפה לסיכון השיגה תשואה עודפת. יחד עם זאת, נראה כי התשואה העודפת נמוכה יחסית לסיכון הגלום בתיק ההשקעות, ובמיוחד בקרב הגופים הפרטיים.

המלצות

מומלץ, והדברים נעשים במשרד האוצר, לפעול לקידום היבטי שקיפות, פישוט המוצר, וכן חיזוק הצרכן באמצעות העמקת החינוך והייעוץ הפנסיוני האובייקטיבי. כמו כן, לאור גובהם של דמי הניהול, מומלץ לבחון את מבנה דמי הניהול ולקבוע תקרת דמי ניהול נמוכה מזו הקיימת היום, וכן לפעול להסדרת מבנה התמריצים של ערוצי ההפצה בשוק החיסכון הפנסיוני. 4 5.11 ענף הסולר לתחבורה

כללי

נתונים שהוצגו לוועדה מלמדים שהסרת הפיקוח על הסולר בתחנות התדלוק בשנת 1993 ובשער בתי הזיקוק בשנת 2007 הובילה, בסופו של יום, לעלייה משמעותית במחירו בהשוואה למחיר המפוקח. מרווח השיווק הממוצע בסולר גבוה משמעותית ממרווח השיווק בבנזין, אשר מצוי תחת פיקוח מחירים, בעוד עלויות השיווק זהות או אף נמוכות קמעה בסולר. חלק מהצרכנים המאוגדים משלמים מחירים גבוהים מהמחירים אותם משלמים המתדלקים המזדמנים וזאת בשל מנגנוני הצמדה מסובכים בחוזי ההתקשרות. לכך מתווספת העדרה של תחרות אפקטיבית בין תחנות התדלוק כאמור לעיל. אומדן העדר התחרות בענף מוערך בכ-400 מיליון ₪ בשנה.

המלצה

לאור זאת, הועדה סבורה כי יש להחיל פיקוח מיידי על מחירי סולר לתחבורה, בשער בתי הזיקוק ובתחנות התדלוק, בדומה למנגנון הפיקוח בשוק הבנזין. 4 הגב' מיכל עבאדי-בויאנג'ו לא נטלה חלק בדיון בנושא זה.194

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

6. סוף דבר ממצאי הועדה מלמדים שקיימת ריכוזיות משמעותית ברבים מענפי המשק והתשתית בישראל. ריכוזיות, שמתבטאת בקשיים וכשלים תחרותיים בשל קיומם של חסמים לכניסת מתחרים מקומיים חדשים, חסמים ליבוא וחסמים להתרחבות וחדשנות בשווקים. קיומם המתמשך, הן של הריכוזיות הענפית והן של חסמי הכניסה אינם תמיד תוצאה של חדשנות או עליונות טכנולוגית מצד חלק מהמתחרים. אלא, שהם יציר כפיה (במודע או בשגגה) של מערכת הרגולציה הכלכלית בישראל במובנה הרחב. ברי וברור שכשלי תחרות אלו באים לידי ביטוי במחירי המוצרים והשירותים השונים ויוצרים, בסופו של יום, נטל כבד על האזרחים. נדגיש, כי שווקים וענפים ריכוזיים ולא תחרותיים יוצרים רנטות כלכליות לשחקנים הפועלים בהם. במצב זה נוצר לחץ על מערכות הרגולציה לסייע בשימור הרנטות, בין בדרך של העלאת חסמי הכניסה, הגנה על תעשייה מקומית, תקינה או בכל דרך אחרת – שימור אשר יוצר, או מבצר, את אותם רווחים על תחרותיים, וחוזר חלילה. הועדה סבורה שטיפול יסודי בכשלים התחרותיים מחד והעצמת ומיקוד הרגולציה תוך הסרת החסמים שזו יוצרת מאידך – ייצרו, כשני אמצעים משלימים, "תנועת מלקחיים" אשר תאפשר את הפחתת יוקר המחיה לאורך זמן. בטווח הארוך, שימור הלחץ התחרותי בענפי המשק הוא רכיב מרכזי וחשוב בהפחתת יוקר המחיה. לשם כך, נדרשת הממשלה לאפשר דינאמיקה תחרותית בענפי המשק. איום מכניסת מתחרים חדשים, איום מפיתוח טכנולוגיות חדשניות ודרכי שיווק מקוריות, איום בהפחתת מחירים או בשיפור השירות לצרכן – כל אלו צריכים להיות מנת חלקם של השחקנים בכל ענף מרכזי במשק הישראלי. מאידך, על הממשלה לאפשר לחברות במשק הישראלי לצאת ולהתחרות בהצלחה בזירה הגלובלית, ולחברות בינלאומיות לפעול בישראל תוך ניצול יתרונות לגודל, יתרונות טכנולוגיים ואחרים. במטרה להשיג תוצאות אלו, נדרשים מספר צעדים נוסף על אלו שנמנו עד כאן. תחילה – יש להכיר בחשיבותם של העסקים הקטנים והבינוניים המהווים את השדרה המרכזית של פוטנציאל הצמיחה והכניסה לענפים חדשים תוך יצירת איום מתמיד על מתחרים גדולים יותר בענפים ריכוזיים. כיום, עסקים קטנים ובינוניים מהווים למעלה מ-%98 מציבור העסקים בישראל ואחראים ללמעלה מ-%50 ממקומות העבודה במגזר העסקי, בין אם מדובר בעצמאים ובין אם מדובר בעסקים המעסיקים עובדים נוספים. עבודות שנעשו בנושא מלמדות שעסקים אלו ופוטנציאל צמיחתם מושפעים בעיקר מרמת הבירוקרטיה איתה הם נדרשים להתמודד ומנגישות להון ואשראי זמינים. בימים אלה יוזמת הממשלה הליך רוחבי למדידה כמותית של נטל הרגולציה המושת על המגזר העסקי בתחומים נבחרים, על מנת לדרוש מהמשרדים הממשלתיים הנוגעים בדבר לפעול להקטנת הנטל האדמיניסטרטיבי בתחומם ולהציג שיפור מהותי במדידה חוזרת. תהליך זה נמצא בתחילתו וצפוי להימשך מספר שנים. מחויבותה של הממשלה להמשך תהליך שיפור הסביבה העסקית הכרחית על מנת לאפשר את אותו לחץ תחרותי בענפי המשק השונים. בנוסף יש להעמיק ולהתמיד במתן פתרונות בתחום האשראי לעסקים קטנים ובינוניים, הן בכלים הקיימים היום באמצעות קרנות האשראי בערבות המדינה והן בכלים חדשניים ומעודכנים אשר ירחיבו את שוק נותני האשראי, וכמובן גם את היקפו ורמת הנגישות של העסקים הקטנים לשוק זה. שנית, במטרה לאפשר לחברות ישראליות להשיג את אותם יתרונות יחסיים שיאפשרו תחרות אפקטיבית בזירה הגלובלית, נדרשים חיזוק והעמקת התמיכה הממשלתית במחקר ופיתוח. זאת, במיוחד לאור עוצמת ההשלכות השליליות של המשבר המתמשך בארצות המערב ובעיקר בארה"ב, על מקורות המימון הפרטיים של ההשקעה במחקר ופיתוח בישראל. יש לתת דגש בתחום 195

עיקרי ההמלצות - יוקר המחיה והתחרותיות

זה לקידום חדשנות ומחקר ופיתוח איכותיים בתעשיות המסורתיות, והוספת כלי תמיכה לחברות עתירות ידע בשלבים המוקדמים של פעילותן. אם האתמול שייך היה להשקעות הון גרידא – ההווה והמחר שייכים ללא ספק לחדשנות ולמו"פ. מן העבר השני, יש לפעול על מנת לאפשר לחברות בינלאומיות, בייחוד בתחום מוצרי הצריכה והקמעונאות, לפעול בישראל. שיפור הסביבה העסקית בצירוף נתוני המאקרו החיוביים של המשק יתרום לכך שישראל תהווה יעד ראוי במתווה הצמיחה של חברות אלו. שלישית, רבות דובר בדוח זה על חשיפת ענפי משק שונים ליבוא מתחרה כחלק מרכזי בהגברת התחרות באותם ענפים. בצד מהלכי החשיפה, על הממשלה לפעול על מנת להניח תשתית ראויה שתאפשר לאותם עובדים במפעלים מקומיים אשר לא יצליחו להתייעל מספיק ויאלצו לקטון או להיסגר – אופק תעסוקתי של ממש. בהקשר זה ראוי לזכור ששלושה תהליכים מאקרו כלכליים יוצרים מזה תקופה ארוכה לחץ כבד על שכרם של עובדים ישראלים חסרי השכלה וחסרי מיומנויות טכנולוגיות גבוהות: הגלובליזציה, אשר גרמה למפעלי תעשייה שונים לנדוד מזרחה, הציבה את אותם עובדים בתחרות ישירה, הלכה למעשה, מול שכרם הנמוך של פועלים במזרח הרחוק. גם שינויים טכנולוגיים משמעותיים שמתחוללים בעולם בעשורים האחרונים העלו את התשואה להשכלה ולמיומנות טכנית והפחיתו את התשואה לידיים עובדות, במובן המסורתי של המילה, בארצות המפותחות. לבסוף, תהליכי הגירת עבודה (עובדים זרים) גרמו לעובדים ישראלים חסרי השכלה וחסרי מיומנות טכנולוגית, להתחרות ישירות מול העובדים הזרים על מקומות עבודה ועל שכר העבודה. כל אחד מגורמים אלו בנפרד הטרידו רבות את קובעי המדיניות בכל מדינה מפותחת. שילובם יחדיו בישראל, לאור העדרה של אכיפה אפקטיבית של חוקי עבודה, יוצר לחץ כלכלי אדיר להפחתת שכרם של אותם עובדים עד לרמות בלתי סבירות. ברור שלא ניתן לחמוק מהשפעתם של גורמי מאקרו עולמיים חזקים אלו אך ראוי למתן את פגיעתם הרעה בעובדים הישראלים, באמצעות הכשרות מקצועיות, מדיניות מס תומכת ואכיפה נוקשה של חוקי העבודה על כלל העובדים במשק. חשיפת ענפים נוספים במשק ליבוא מתחרה, צריכה להיעשות כשידה האחת של הממשלה פועלת להפחתת יוקר המחיה לכלל האזרחים, וידה השנייה פועלת להפחתת אי השיוויון שעלול להיווצר ומאפשרת לאותו חלק של האוכלוסייה שעלול להיפגע מכך - לרכוש מיומנות ולהוסיף ולעבוד לפרנסתו. המסתכל מן הצד עשוי לסבור שפרק יוקר המחיה והתחרותיות, הציג לא יותר מאוסף של מקרים או דוגמאות לכשלים נקודתיים בפעולתה של המדינה בבואה להסדיר את הפעילות הכלכלית בשווקים השונים. אך אין טעות גדולה מזו. הדוגמאות והמקרים שנותחו לעיל, אינם אלא חלק מתמונה אחת שלמה וסדורה. חלק ממערכת רגולטיבית שלובה ומכווננת, שעוצבה לאורך השנים לשרת אינטרסים צרים שאינם זהים לאלו של כלל הציבור. שינוי של מערכת כזו, בשים לב להיקפה, פרישתה והשפעתה על הכלכלה הישראלית הוא תהליך ארוך ויפה לו מידת הזהירות, שכן הוא בוודאי ילווה בהתנגדות רבה מצד אלו שעליהם נועדה אותה מערכת רגולטיבית להגן. אך זהו תהליך חשוב, מרכזי ומכונן להשבת האזרח למרכז הבימה הכלכלית. לא כגורם ייצור, כצרכן או כמועסק - אלא כמי שעבורו פועלת הכלכלה מיסודה. שעבורו ועבור רווחתו צריכה המדינה לפעול בשווקים - להחדיר בם תחרות ולהפיח בם חיים, לאפשר לכוחות השוק לפעול את פעולתם הטובה ולמנוע מהם להכות בעוצמה במקומות בהם השוק החופשי כושל או נכשל. בפשטות, זהו תהליך לשינוי סדר העדיפויות הכלכלי במדינה. 196

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

7. צעדי מדיניות מומלצים - טבלה מסכמת תחום צעד המדיניות המומלץ מדד התפוקה לו"ז לביצוע מדד התוצאה רגולציה הגדרה ברורה של מטרת הרגולציה כך שתכלול, בין היתר, אחריות ברורה לרווחת הצרכנים ולתחרות בתחום הרלוונטי

תיקון חקיקה

רבעון ראשון 2012 מיקוד הרגולציה ביוקר המחיה רגולציה תגבור איכות וסמכויות רגולטורים הקצאת משאבים; ביצוע הכשרות; קציבת כהונה; בחינת רמת תקינה וקביעת תנאי סף; חיזוק עצמאות רשויות רגולטוריות דצמבר 2012 שיפור איכות הרגולציה רגולציה חיזוק מעמדו של הצרכן חיזוק רשות לסחר הוגן; חקיקה המגבילה שתדלנות בכנסת ובממשלה; תוספת תקציב למועצה לצרכנות רבעון ראשון 2012

הצרכן הישראלי יהיה 

שותף פעיל יותר בקבלת החלטות רגולציה בחינת ייעול הרגולציה הממשלתית ועדה משותפת למשרדי האוצר והמשפטים עד תום 2012 מניעת כפילויות במנגנוני הרגולציה בממשלה רגולציה הקמת חטיבת תחרותיות ברשות ההגבלים העסקיים בקרה ומעקב אחר התחרות והמחירים בשווקים מרכזיים; גוף מטה לוועדה המתמדת רבעון ראשון 2013 מידע מכוון למשרדי הממשלה בתחום התחרותיות בשווקים רגולציה הרחבת סמכויות הרשות להגבלים עסקיים תיקון חקיקה רבעון ראשון 2012 שיפור הפיקוח בדיעבד על מונופולים רגולציה מנגנון הפיקוח על המחירים והשירותים להקצות משאבים לפיקוח מקצועי; למ"ס יפרסם באופן סדיר נתונים על מחירי מוצרים נבחרים; לעדכן את דוח סוארי לפיקוח על רווחיות; מעקב אחר מוצרים שיצאו מפיקוח והשווקים בכלל רבעון שני 2012 שיפור אופן הפיקוח על מוצרים ושירותים שונים במשק רגולציה פרסום דוחות של מונופולים מוכרזים בקרה ומעקב אחר התחרות והמחירים בשווקים מרכזיים רבעון ראשון 2012 שקיפות בפעילותן של חברות מונופוליסטיות רגולציה מנגנון תלת שלבי לבחינת הכנסת מוצרים לפיקוח החלטת ועדת המחירים הבינמשרדית רבעון ראשון 2012 חיזוק מנגנוני הפיקוח על המחירים מכסים ומיסי קנייה ביטול דו שלבי של מיסי קנייה ומכסים תיקון חקיקה רבעון ראשון 2012 השלמת חשיפת המשק הישראלי לייבוא תקינה אימוץ מסלול האישור האירופאי אימוץ תקינה בין לאומית; שימוש בהצהרת יבואן והחמרת ענישה 2012 השלמת חשיפת המשק הישראלי לייבוא היטלים הגבלת השימוש בהיטלי סחר בתעשיות ריכוזיות, יצואניות או מונופוליסטיות תיקון חקיקה רבעון ראשון 2012 השלמת חשיפת המשק הישראלי לייבוא 197

עיקרי ההמלצות - יוקר המחיה והתחרותיות

תחום צעד המדיניות המומלץ מדד התפוקה לו"ז לביצוע מדד התוצאה תחרות בשווקים ענף המזון הפחתה במחירי מזון תחת פיקוח, דוג' ביצים וחלב נובמבר 2011 הפחתת המחירים בסל מוצרי המזון הבסיסיים תחת פיקוח תחרות בשווקים ענף נמלי הים קביעת יעד הממשלה לקיומה של תחרות תוך נמלית אפקטיבית, הפרטת נמל אילת וקידום הפרטת נמל אשדוד וחיפה אילת - במהלך 2012 אשדוד וחיפה - 2013 נמלים בבעלות פרטית ובתחרות אפקטיבית תחרות בשווקים ענף המים שינוי מנגנון קביעת מחיר המים לצרכן רבעון ראשון 2012 הורדת מחיר המים שמשמעו חיסכון של כ-45 מיליון ש"ח בשנה תחרות בשווקים ענף הגפ"מ (גז בישול) פיקוח על מחיר הגפ"מ בשער בית הזיקוק ולצרכן דצמבר 2011 הורדת מחיר הגפ"מ שמשמעו חיסכון של כ-150 מיליון ש"ח בשנה תחרות בשווקים ענף תחנות התדלוק חיזוק מעמד התחנות העצמאיות באמצעות שחרור התחנות הכבולות, עדיפות בהליכי תכנון לעצמאיים, שיווק קרקעות מנהל ל-40 תחנות תדלוק חדשות לעצמאים ויישום התקן תדלוק אוניברסאלי רבעון ראשון 2012 עידוד תחרות בשוק תחנות הדלק תחרות בשווקים ענף הסולר לתחבורה פיקוח על המחיר דצמבר 2011 הורדת מחיר הסולר שמשמעו חיסכון של כ-400 מיליון ש"ח בשנה תחרות בשווקים ענף המלט עדכון הפיקוח על המחיר. מתן קדימות בנמל לייבוא. איתור שטחי אחסון בסמוך לנמל. דצמבר 2011 הגדלת ייבוא המלט לישראל והורדת המחיר באופן ניכר תחרות בשווקים ענף החסכון הפנסיוני קידום שקיפות ופישוט המוצר; העמקת חינוך וייעוץ פנסיוני; קביעת תקרת דמי ניהול נמוכה מהקיימת דצמבר 2012 הפחתת הנטל על החוסכים תחרות בשווקים ייבוא דרך האינטרנט ייבוא אישי בפטור ממכס על 300$ תוך 90 יום עדכון סעיף הפטור ממכס198

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

תהליכי המשך (גיבוש ויישום מדיניות) תחום נושא מנדט אופן ניהול התהליך תוצרי התהליך לו"ז להשלמה

רגולציה תורת רגולציה

יצירת תורת רגולציה ממשלתית רחבה באחריות מנכ"ל משרד האוצר ומשרד המשפטים ת"ול רגולטורי ממשלתי

במהלך 2012
מכסים 

ומסי קניה

תוכנית 

החשיפה החלטה פרטנית על חשיפת מוצרים נבחרים צוות לישום תוכנית החשיפה מדיניות מפורטת לחשיפה

ינואר 2013

תקינה רפורמה במכון התקנים גיבוש רפורמה מקיפה במוסדות המכון לרבות בחינת עדכון הליכי התקינה והרכבי ועדות התקינה באחריות מנכ"ל משרד התמ"ת תכנית עבודה מפורטת ליישום הרפורמה במכון התקנים רבעון ראשון 2012 תקינה תקינה במשרדי הממשלה הקמת ועדה להסרת חסמי יבוא באמצעות השוואת תקינה בתחומים השונים ביחס לעולם באחריות מנכ"ל משרד המשפטים המלצות למדיניות כלל-ממשלתית בתחום התקינה רבעון ראשון 2012 תחרות בשווקים ענף המזון הליך חשיפה ליבוא תוך צמצום הריכוזיות בייצור/ייבוא מקומי והמשך בחינת מקטע השיווק ועדה הפועלת בעניין בראשות מנכ"ל משרד התמ"ת המלצות לקידום תחרות דצמבר 2011 תחרות בשווקים ענף נמלי הים תכנון סטטוטורי של מסופי הנמל העתידיים תחת ניהול מנכ"ל משרד רוה"מ השלמת הליכי התכנון הסטטוטורי של מסופי הנמל העתידיים דצמבר 2012 תחרות בשווקים ענף הרכב צמצום משקלן של חברות הליסינג, בחינת הסדרי יבוא בלעדיים, ניתוק זיקה בין יבואנים ומוסכים מורשים בתחום החלפים הקמת ועדה ציבורית בין-משרדית המלצות לקידום תחרות רבעון ראשון 2012 תחרות בשווקים ענף הבנקאות הקמעונאית קידום תחרות בדגש על משקי הבית ועסקים קטנים הקמת ועדה של בנק ישראל, משרד האוצר, רשות להגבלים עסקיים פישוט המוצר הבנקאי והקמת credit buearu 120 יום ממועד הקמת הועדה תחרות בשווקים ענף שיווק גז בישול (גפ"מ) להציע רפורמה נוספת בענף, על בסיס הבטחה של גישה חופשית לצוברים, להגברת התחרות משרדי התשתיות והאוצר המלצות לקידום תחרות רבעון שני 2012199

עיקרי ההמלצות - יוקר המחיה והתחרותיות

תחום נושא מנדט אופן ניהול התהליך תוצרי התהליך לו"ז להשלמה תחרות בשווקים ענף התחבורה הציבורית הוצאת כלל קווי השירות למכרז בתנאי תחרות ובחינת שינוי החוזים הקיימים עם אגד ודן משרדי התחבורה והאוצר תוכנית מפורטת להוצאת כלל קווי השירות למכרז בתנאי תחרות תוך 90 יום תחרות בשווקים ענף המלט

יצירת תחרות מקומית 

תוך שנתיים עבודת מטה של משרד האוצר תוכנית מפורטת לעידוד ייבוא מלט והקמת מפעל טחינת קלינקר או ייצור מלט באמצעות סיוע ממשלתי רבעון ראשון 2012 תחרות בשווקים תחנות תדלוק מנגנון לחיוב מכירת תחנות תדלוק באיזורים ממועטי תחרות הקמת צוות במשרד התשתיות לבחינת הנושא המלצות ליישום רבעון שני 2012 היבטים תקציביים הפחתת המכסים כמתואר בדוח צפויה להביא לירידה בהכנסות המדינה בהיקף של כ-1.5 מיליארד ש"ח בהבשלה מלאה. להמלצות השונות בתחום הרגולציה תהיה משמעות של תוספת תקציבית הן בתקציב הוצאה והן בתקני כח אדם.200

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי הדיור

עיקרי ההמלצות 202

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 203
עיקרי ההמלצות - פרק דיור

תוכן העניינים

רקע......................................................................................................................................... 205
עיקרי ההשקפה .................................................................................................. 210

האתגרים המרכזיים של שוק הדיור ............................................................................ 210 יעדי המדיניות ......................................................................................................................... 213

עיקרי ההמלצות ................................................................................................. 214

תהליכים וצעדים מבניים לטווח הארוך ........................................................................ 214 צעדי מדיניות למימוש יעד הרחבת ההיצע .................................................................... 218 צעדי מדיניות לעמידה ביעדים הכמותיים ................................................................... 219 צעדים משלימים להרחבת ההיצע ............................................................................... 221 צעדי מדיניות למימוש יעד הבטחת קיומו של תמהיל דירות מגוון ובהישג יד ..................................................................................... 223 צעדי מדיניות למימוש יעד המדיניות בתחום המענה לצורכי אוכלוסיות בעלות מאפיינים ייחודיים .......................................................... 228

צעדי מדיניות מומלצים - טבלה מסכמת .............................. 214
נספחים ...................................................................................................................... 214204
דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 205
רקע 

בשנים האחרונות חלה עלייה חדה במחירי הדיור. משנת 2007 ועד לרבעון הראשון של שנת 2011 עלו מחירי הדיור בכ-%63 בערכים נומינליים (ובכ-%42 בערכים ריאליים). מדובר בתופעה כלל ארצית. מגמת עליית המחירים ניכרת גם בשוק הדיור להשכרה. מחירי שכר הדירה עלו מאז שנת 2007 בשיעור נומינאלי של %29 (כ-%15 ריאלי). עליית המחירים גרמה לגידול ניכר בנטל הוצאות הדיור של משקי הבית בישראל, והקשתה באופן משמעותי על יכולתם לרכוש דירות. לשם ההמחשה, מספר המשכורות הממוצעות (ברוטו) לשכיר הדרושות לרכישת דירה עלה מכ-99 משכורות בשנת 2007 לכ-130 משכורות בשנת 2010. עליית מחירי הדיור לפי מחוזות עיקרי ההמלצות - פרק דיור

50.0 70.0 90.0 110.0 130.0 150.0 170.0

2000 1999 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

������� ��� ���

���

מקור: למ"ס - מדד מחירים הדוני שיטת CIPM206

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

4 6 8 24.9% 25.9% 25.9% 28.1% 26.9% 27.1% 28.3% 22.1% 25.0% 30.2% 22.1% 17.4% 23.6% 23.3% 24.0% 22.1% 19.9% 20.1% 20.3% 24.4% 18.9% 16.8% 21.4% 19.9% 19.7% 18.5% 21.3% 18.4% 19.0% 21.0% 16.0% 18.0% 20.0% 22.0% 24.0% 26.0% 28.0% 30.0% הוצאה חודשית על שכ"ד מתוך ההכנסה הכספית נטו עליית המחירים היא תוצאה של מחסור חמור בהיצע הדירות ושל עלייה חדה בביקוש לדיור, בין היתר על רקע הריבית הנמוכה ששררה במשק עקב המשבר העולמי. המחסור בהיצע הדירות, הנאמד כיום על סך מצטבר לאורך עשור של כ-65,000 יחידות דיור, הוא תולדה של חסמים רבים לאורך שרשרת ייצור הדירה, משלב התכנון ועד לגמר הבנייה. מחסור מצטבר בדירות �������� ��������� �� � ���� ������ �� �� ������ �� � ���� �� ������ ������ �� ��������� ��������� ��������� �� �� �

�� �

�� �

�� �

�� �

�� �

�� �

� �

� �

1999 2001 2003 2005 2007 2009 שיעור ההוצאה החודשית על שכ"ד ביחס להכנסה נטו עשירונים מקור: עיבוד נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה מקור: עיבוד נתוני הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009207

עיקרי ההמלצות - פרק דיור

מבין הגורמים למחסור שנוצר בהיצע הדירות ולעליית מחירי הדיור אפשר להצביע על: הליכי התכנון הממושכים; שחיקת המלאי התכנוני בעיקר באזורי הביקוש עד כדי היווצרות מחסור חמור במלאי התכנוני הזמין כיום; חסמים בתחום שיווק הקרקעות על ידי המינהל והימשכות ההליכים ממועד התכנון למועד השיווק; ריבוי חסמים בשלב פיתוח הקרקע, לרוב על רקע חילוקי דעות בין גורמים ממשלתיים ברובד המקומי והארצי; חסמים תכנוניים, כלכלים וקנייניים המעכבים הליכי התחדשות עירונית; הריכוזיות הגבוהה בשוק מחזיקי הקרקע המתוכננת; התארכות מסוימת במשך זמן הבנייה. מגמה נוספת המאפיינת את שוק הנדל"ן נוגעת לשינויים שחלו בתמהיל הדירות. מאז ראשית שנות ה-90', חלה ירידה חדה בהיקף הדירות הקטנות בישראל עד כדי הפסקה כמעט מוחלטת של בניית דירות קטנות ועלייה של עשרות אחוזים בגודל הדירה הממוצע. שינוי זה נובע בעיקרו ממדיניות תכנונית ומוניציפלית שאפשרה העדפת דירות גדולות ככלי להגדלת הכנסות עצמיות ברשויות המקומיות ולמשיכת אוכלוסיות חזקות ומבוססות לערים. למגמה זו תרמו גם הוראות מינהליות בדבר תקני הבנייה המתקדמים (שתי חניות לדירה, הגדלת שטחים משותפים ועוד), אשר גרמו לייקור עלויות הבנייה ולהפיכה של הדירה למוצר יוקרתי יותר. התייקרות המוצר באה לידי ביטוי גם בעליית מחירי הקרקע. היעדרן של דירות קטנות, ככלל ובמפרט בסיסי, לצד העלייה החדה של מחירי הדיור, מקשה על היכולת של אוכלוסיות רבות לרכוש ו/או לשכור דירה. חלקן נאלצו למצוא פתרונות חלופיים בדמות דחיית היציאה מבית ההורים או מגורים עם שותפים. מן העבר השני תרם מחסור זה להתפתחות התופעה של פיצולי הדירות. בצד מגמה זו חלה בשנים האחרונים מגמה נוספת של ירידה בשיעור רוכשי הדירות אשר לא קיבלה מענה מתאים בשוק הדירות להשכרה. על אף הגידול בהיקף המשקיעים טרם התפתח בישראל שוק שכירות מפותח כמקובל במדינות רבות. שוק שכירות מפותח מאופיין בהיצע משמעותי של שכירות לטווח ארוך, המתאפשר לרוב על בסיס של כניסת גורמים עסקיים לשוק השכירות לטווח הארוך. בישראל הדירות מושכרות לטווח קצר ומצויות בבעלותם של גורמים פרטיים בלבד. היעדרו של שוק השכרה משוכלל לטווח ארוך וההתנהלות מול משכירים פרטיים גורם אף הם להכבדת הנטל על שוכרי הדירות שסובלים מאי-ודאות בתקופת השכירות, מתנודתיות גבוהה בשכר הדירה משנה לשנה ומעלויות עודפות בגין מעברי דירה כפויים. תמונת המחסור בהיצע הדירות מקבלת ממד נוסף כאשר בוחנים את חומרת התופעה במגזר הלא- יהודי. מסיבות רבות קשה לאמוד את היקף המחסור במגזר זה, אולם עדויות שונות מראות כי ביישובים רבים יש מצוקת דיור משמעותית ומחירי דירות גבוהים יחסית לרמת ההכנסה הממוצעת ביישובים אלו. מבין החסמים הרבים המקשים על התפתחות שוק הדיור במגזר הלא-יהודי אפשר לציין את מגבלות השטח של הרשויות הערביות ואת חוסר היכולת לממש קרקע מדינה בתחומי היישובים ובסמוך להם עקב ייעודן התכנוני, המחסור בתכניות מתאר מקומיות והקושי בקידום תוכניות מפורטות שמכוחן ניתנים היתרי הבנייה, קושי בגיוס מקורות מימון ליזמים ולמשתכנים, הבעלות הפרטית על קרקע המקשה לעתים על הוצאת היתרי בנייה והבניה הבלתי חוקית. לצד המחסור בהיצע הדירות, כמתואר לעיל, בולטת תופעה של דירות למגורים שאינן מושכרות ועומדות ריקות לאורך תקופות ארוכות. מקרה פרטי של נכסים מסוג זה הוא דירות לא ראויות לשימוש שעומדות ריקות לפעמים לאורך שנים ואף נהנות מפטור מלא מארנונה ללא הגבלת זמן. גם בתחום מדיניות הסיוע בתחום הדיור לאוכלוסייה ברמה סוציו-אקונומית נמוכה נוצרו פערים. בתחום הדיור הציבורי יש כ-2,460 משפחות ותיקות הממתינות לדיור ציבורי וכ-450 קשישים ותיקים הממתינים לדיור בהוסטלים. זאת לצד כ-40,000 קשישים עולים שעל פי נתוני משרד הקליטה ממתינים אף הם לדיור ציבורי. מנגד, היצע הדירות בדיור הציבורי צומצם באופן משמעותי, וכ-%35 מהיצע הדירות הציבוריות 208

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

נמכרו לדיירים. בתחום הסיוע בשכר דירה חלה שחיקה בגובה הסיוע שלא התעדכן משנת 2002 ועומד על כ-800 ₪ בממוצע לצד עלייה חדה במחירי שכר הדירה בשוק החופשי. בשנים האחרונות פעלה הממשלה במספר רב של מישורים לפתרון בעיית הנדל"ן ובעיקר לטיפול תשתיתי בבעיית המחסור בהיצע ולהסרת הכשלים המבניים הקיימים לכל אורך שרשרת הייצור של הדירה. צעדים אלה, המכוונים לפתרון בעיות בטווח הבינוני והארוך, נועדו להרחיב את היצע הדיור, להגמישו ולמתן את לחצי הביקוש מצד המשקיעים, בעיקר באמצעות שינויים במערכת תמריצי המס. הצעדים כללו, בין היתר, קידום רפורמה במינהל מקרקעי ישראל, רפורמה בחוק התכנון והבנייה והאצת התכנון במסגרת הוראת השעה (ועדות לדיור לאומי), צעדים לפיזור אוכלוסין ולחיזוק הפריפריה, הסרת מגבלות תכנון במרכז הארץ, הסרת חסמים בתחום ההתחדשות העירונית וצעדים רבים שמטרתם הסרת חסמים בתחום השיווק, הפיתוח וקיצור משך זמן הבנייה. בנוסף, לצד מדיניות הממשלה שנועדה להרחיב את סך ההיצע ולפתור את בעיות היסוד של שוק הנדל"ן בטווח הבינוני והארוך, נקטה הממשלה שני צעדים לצמצום בעיית המחסור בדירות קטנות (הכללת %20 דירות קטנות בתכנון ביזמת הממשלה ומתן כלי חוקי לוועדות התכנון המחוזיות בהליך של 'הקלה גורפת' להוסיף יחידות דיור קטנות בתכנית מאושרת). לבסוף, פעלה הממשלה למתן מענה לאוכלוסיות בעלות מאפיינים ייחודיים. הותנעו תכניות חומש לקידום הפיתוח, לרבות בתחום הנדל"ן, ביישובי מגזר המיעוטים בהיקף כולל של 1.8 מיליארד ש"ח; הוחלט על בניית דיור לקשישים זכאים על קרקע ציבורית לאוכלוסיית הקשישים הנזקקים ועל פתרונות נוספים לאוכלוסיית הקשישים; הוחלט על שיווק קרקע ל-10,000 יחידות דיור למעונות סטודנטים; נקבעה מכסה של 10,000 יחידות דיור לפרויקט 'מחיר למשתכן' ולפרויקטים לשכירות במחיר מפוקח. בכלל הצעדים האמורים ויתרה המדינה על הכנסות מקרקע הנאמדות במליארדי שקלים. עם זאת, וחרף המאמצים לפתרון משבר הדיור במישורים השונים, בעיית הדיור טרם נפתרה. הממשלה קיבלה סדרת החלטות, אך נתקלת בקושי ממשי ביישומן ובעמידה ביעדים ובלוחות הזמנים שקבעה. המחסור במלאי התכנוני עדיין חריף; היקפי השיווקים והתחלות הבנייה - שהואצו והוגדלו בהיקף ניכר בשנתיים האחרונות - עדיין אינם מכסים על הפער שנוצר בשוק; השינויים המבניים היסודיים שהותנעו במערכות התכנון ורשות מקרקעי ישראל נמצאים עדיין בשלבי חקיקה או יישום ראשוניים. גם צעדי הממשלה שנועדו לטפל בבעיית תמהיל הדיור טרם יושמו ומעבר להם נדרש לנקוט צעדים נוספים ומשלימים. ולבסוף, נותרו חסמי ביצוע והשלמות בתפיסת המדיניות בנוגע לחלק מהצעדים שהוחלט עליהם כדי להבטיח פתרונות דיור לאוכלוסיות בעלות המאפיינים הייחודיים. הוועדה אף סבורה כי בצד המאמץ הממשלתי המקיף הנדרש להבטחת יישום הצעדים שעליהם כבר הוחלט במסגרת תכנית קונקרטית ומפורטת, עם יעדים כמותיים, עם מנגנון מעקב ובקרה הדוק ועם לוחות זמנים; יש צורך באימוץ צעדי מדיניות נוספים שיסייעו, בטווח הקצר, הבינוני והארוך, בתהליכים הקשורים בהרחבת ההיצע, בהבטחת תמהיל דירות מגוון ובהישג יד, במדיניות תומכת המעוגנת בחקיקה ובהבטחת פתרונות דיור לאוכלוסיות בעלות מאפיינים ייחודיים. מעבר להיבטים אלה נדרש תהליך ממשלתי שיביא לגיבוש ולאימוץ של תפיסת מדיניות כוללת וארוכת טווח לשוק הנדל"ן בדגש על כיוונים רצויים לפיתוחו ולשגשוגו של המרחב העירוני. הוועדה מבקשת להדגיש את העובדה כי שוק הנדל"ן מאופיין במחזוריות. לפיכך אין לשלול את האפשרות שמחירי הדירות ירדו בשנים הקרובות. לשינוי מגמה חד בשוק הדיור השפעות מאקרו-כלכליות נרחבות, המחייבות לנקוט זהירות ושום שכל במינון ובעוצמת הכלים המופעלים. לדעת הוועדה הדרך לעשות זאת היא בניתוב המאמץ הממשלתי להרחבת ההיצע ולפתרון הכשלים המבניים בשוק, בדגש על מאמץ משולב 209

עיקרי ההמלצות - פרק דיור

להרחבת תמהיל ההיצע והתאמתו למגוון הביקושים ולצורכי האוכלוסייה, תוך הימנעות מנקיטת צעדים חפוזים, בשל לחצי המחירים העלולים להביא לפגיעה ארוכת טווח בשוק הנדל"ן ובכלכלה הישראלית. הוועדה אף פונה לממשלה לפעול לגיבוש כלים להתמודדות אפשרית עם בעיית האשראי הבנקאי לליווי פרויקטים למגורים. צמצום מקורות המימון להקמת הפרויקטים יפגע במאמץ הממשלתי להגדלת ההיצע ועלול לגרום להמשך המגמה של עליית מחירי הדירות בטווח הבינוני.210

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

עיקרי ההשקפה

האתגרים המרכזיים של שוק הדיור

היצע הדירות, תמהיל הדירות ובעיית המחיר לכל אדם צורך בסיסי בקיומו של דיור נאות בהישג ידו לו ולמשפחתו הקרובה כחלק מתנאי מחיה הכרחיים. רכישת דירה היא אחת מהפעולות הכלכליות המשמעויות ביותר בחייו של האדם. היא מחייבת נכונות ויכולת לעמוד לאורך שנים רבות בהוצאה כספית משמעותית תוך ויתור על אפשרויות של צריכה וחיסכון אחרות. לרוב היא נעשית בשלב שבו ההוצאות השוטפות של הפרט (של רכישת השכלה וגידול ילדים) הן גבוהות וכשהאופק הכלכלי עדיין איננו ברור ומובטח. בדומה, תשלומי שכר דירה חודשיים הם נטל כלכלי כבד על הפרט אשר נאלץ להפנות חלק ניכר מהכנסתו הפנויה למימון מקום מגוריו. צורכי הדיור של האוכלוסייה שונים ומגוונים. סטודנטים וצעירים, זוגות עם ילדים, משפחות בוגרות וקשישים - כל אלה זקוקים לסוגים שונים של דירות, בשכירות או בבעלות, מבחינת הגודל, המיקום וסטנדרט המגורים. שיקולים של מוביליות תעסוקתית, יכולת כלכלית, טעמים אישיים וצרכים משתנים לאורך מחזור החיים משפיעים אף הם על טיפוסי הדירות הנדרשות ועל ההחלטה אם לרכוש דירה או לשכור לטווחי זמן קצרים או ארוכים. לעליית מחירים חדה ולהיעדרו של תמהיל דיור התואם את צורכי האוכלוסייה השונים השלכות קשות מבחינה חברתית וכלכלית. המציאות שבה זוג צעיר בישראל העובד למחייתו ונאלץ להקצות נתח נכבד מהכנסתו השוטפת להבטחת מגוריו עומדת בשורשה של המחאה החברתית ובבסיס התחושה הקשה של מצוקה כלכלית ואי-צדק. תחושה זו מחריפה נוכח התודעה כי במקרים רבים רכישת דירה או עמידה בתשלומי שכר דירה חודשיים גבוהים הולכת והופכת למשאת נפש רחוקה או מחייבת הישענות בגילאים מבוגרים על סיוע מההורים. היא מחריפה אף נוכח החשש התמידי מפני העלאת שכר הדירה בתום כל שנת שכירות, מפני הצורך לשנות מקום מגורים, מפני חוסר היכולת לממן מגורים מחוץ לבית ההורים או מפני הצורך לצמצם הוצאות בתחומים חיוניים אחרים בשל תנודתיות במחירים. גם למציאות שבה סטודנטים, צעירים, עובדים בשכר נמוך, עובדים בתחום השירותים הציבוריים והחברתיים ואוכלוסיית הקשישים מתקשים למצוא דירה המתאימה לצורכיהם בשל ההומוגניות בשוק הדיור והמחסור בדירות קטנות יש השלכות חברתיות ואורבניות קשות מבחינת אופייה של רקמת החיים העירונית ורמת הפערים החברתיים. תמהיל דירות הומוגני עלול ליצור סביבת חיים מנוכרת, הנשענת על שכונות יוקרה ועל פרברים עניים ועל הדרה של אוכלוסיות רבות מהמרחב העירוני ודחיקתם אל שולי הערים או אל פרברים מרוחקים, תוך העמקת הפערים ופגיעה במוביליות החברתית והתעסוקתית. צורך זה מעמיד בפני הממשלה את האתגר המרכזי של הבטחת היצע דיור בהישג יד (שכירות או בעלות) בהיקף ובמגוון מספק לצורכי האוכלוסייה הגדלים והשונים. הוא מחייב פעילות ממשלתית נמרצת ליישום החלטות הממשלה ולעמידה ביעדים כמותיים ובלוחות זמנים ברורים תוך נקיטת צעדים מיידיים משלימים. לישראל מאפיינים ייחודים בתחומי הקרקע והדיור. מדינת ישראל מתמודדת עם צרכים גדלים בשל שינויים דמוגרפיים וגידול באוכלוסיית הצעירים והקשישים, עם שונות בהרכב האוכלוסייה (מגזרים, רקע סוציו אקונומי), עם מחסור במשאב הקרקע ובשטחים פתוחים ועם מדיניות ממשלתית לפיזור אוכלוסין. לאלה מצטרפות המעורבות הגבוהה של המדינה בשוק הנדל"ן בהיותה בעלים של כ-%93 מהקרקע ומעורבותה 211

עיקרי ההמלצות - פרק דיור

כיזם בשוק המקרקעין. אלו אתגרים שכוחות השוק כשלעצמם אינם נותנים להם מענה. במקומות רבים 'כללי השוק' הרגילים הנשענים על דינמיקות של היצע וביקוש פועלים בכיוונים הפוכים מהמדיניות הרצויה של הממשלה. במקומות אחרים, בהיעדר התערבות, יפעל האינטרס הכלכלי, הנשען על מקסום רווח, לסטייה מכללי המשחק שהכתיבה הרגולציה הממשלתית. אלו הם פני הדברים כאשר הלחצים הכלכליים, האינטרסים הסקטוריאליים וההעדפות הפרטיים מושכים לכיוונים שונים ומביאים לביזור ולעיכוב של תהליכי הפיתוח, לסטגנציה בהליכי חידוש עירוני, להטיה לדירות יוקרה ודירות גדולות, לניצול לא מיטבי של משאב הקרקע ולעיכוב בפיתוח ובשימוש בקרקע למגורים משיקולים כלכליים צרים. במצב דברים זה גוברת האחריות של הממשלה למתן פתרונות אפקטיביים על בסיס מדיניות ברורה ורגולציה אפקטיבית. העובדה כי שוק הנדל"ן נתון לרגולציה ממשלתית הדוקה עשויה אף לסייע לכך. המדיניות הקרקעית של ישראל המדיניות הקרקעית הנהוגה מהקמת המדינה ועד היום היא מדיניות ריכוזית המתאפיינת בשליטה משמעותית של המדינה, באמצעות מינהל מקרקעי ישראל ומשרד השיכון, בייזום הבנייה ובשליטה שלה במוסדות התכנון (הוועדות המחוזיות) המאשרים את תכניות הבנייה. בפועל ביצועיו של תחום הנדל"ן למגורים בישראל התאפיינו, כמפורט לעיל, בשני כשלים עיקריים, שעיקרם היצע חסר של קרקעות למגורים באופן שתרם לעלייה מתמשכת במחירי הדירות והקרקע ואי-מיצוי פוטנציאל הפיתוח במרכזים האורבניים. תוצאות אלו הן למעשה שני פנים של אותה משוואה: מערכות התכנון ומינהל מקרקעי ישראל אינם מצליחים להתאים את היצע יחידות הדיור לשינויים אקסוגניים בביקושים, בין אם שינויים אלו נובעים מעלייה בהיקפים נרחבים בשנים 1995-1990 ובין אם הם נובעים משינויים בשערי הריבית לאחר המשבר הכלכלי בשנת 2008. בפרט, דומה שגופי הייזום והתכנון אינם מצליחים לפעול די הצורך כדי להעלות את היצע הקרקעות הזמינות למגורים באזורי הביקוש ואת הצפיפות בהם. כתוצאה מכך עולים מחירי הקרקע ושכבות שלמות באוכלוסייה מתקשות לרכוש דירה באזורים אלו ובסביבתם. למרות שליטתה המשמעותית של המדינה במשאב הקרקע הן בהיבט התכנוני והן בהיבט השיווק והייזום של פרויקטים על הקרקע, בכל עת שנוצר לחץ אקסוגני על מחירי הדיור בישראל לא הצליחה המערכת לייצר מלאי תכנוני לשיווק כדי למנוע מלחצים אלו להביא להעלאת מחירי הדיור. האופק האורבני ויעדי הפיתוח של ישראל כ-%90 מהאוכלוסייה בישראל מתגוררת ופועלת בתוך יישובים עירוניים במרכז ובפריפריה. לחיים העירוניים יתרונות מובהקים. הם מספקים למתגורר בהם מגוון אפשרויות, קרבה אל מוקדי תעסוקה, חיי תרבות ופנאי עשירים, חינוך ושירותים ציבוריים והיצע נרחב של מסחר ושירותים. לאיזה עתיד אורבני צועדת ישראל בעשורים הבאים? האם לחיים עירוניים תוססים, שבהם יש מקום לאוכלוסיות מרקעים שונים ובשלבי חיים שונים, עם הטרוגניות חברתית וחיי קהילה מפותחים? לחיים בערים שוקקות עם מרכזי מסחר ועסקים, עם אזורים תיירותיים, עם מרחב ציבורי מפותח, עם נגישות תחבורתית גבוהה הנשענת על מערכות מתקדמות להסעת המונים, ועם שירותים ציבוריים - חינוך, בריאות, משטרה - מתקדמים? שאלות אלה נוגעות הן למרחב העירוני באזורי הביקוש והן לערים בפריפריה; אלו גם אלו מחייבים מדיניות פיתוח כוללת המותאמת לנתוני היסוד, לאופיים ולכיווני ההתפתחות הרצויים שלהם.212

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

עד כה התקשו ממשלות ישראל לקדם מדיניות סדורה ואפקטיבית בתחום הפיתוח העירוני. על אף המדיניות המוצהרת של הממשלה להשיג את יעדי הפיתוח, בפועל הביאו התוצאות לפיתוח חסר ברוב תחומי החיים, לרבות דיור, תשתיות ומסחר. עדות ברורה לכך אפשר למצוא בעלייה משמעותית של מחירי הדיור בשנים האחרונות, כאשר המדינה, שלה מעורבות גדולה בצד היצע הקרקעות הזמינות למגורים, לא הצליחה להתאים את היקפי ההיצע לביקושים המשתנים. לפערים אלה מצטרפים הניסיונות הרבים לקדם תהליכים של התחדשות עירונית (פינוי ובינוי) שאינם צולחים והקושי בקידומם של פרויקטים תשתיתיים גדולים בתחום הפיתוח, ובפרט בתחום קידומן של מערכות תחבורה עתירות נוסעים ושילוב אמצעי תחבורה שונים להגדלת הנגישות והניידות. מהחומרים הרבים שהגיעו לעיונה של הוועדה, מהדיונים שקיימה ובמסגרת הליך ההידברות שהתקיים עולה הציפיה הברורה לפעילות ממשלתית אפקטיבית ומתואמת הנשענת על מדיניות ארוכת טווח אשר תבטיח את פיתוחו ואת שגשוגו של המרחב העירוני. לגופי הממשלה השונים ולשלטון המקומי תפקיד מרכזי בחידושן ובפיתוחן של הערים - במרכז הארץ, במטרופולינים ובפריפריה. לדעת הוועדה על הממשלה לגבש מדיניות ברורה ואפקטיבית בתחומי התכנון והפיתוח, הנשענת על יעדים ארוכי טווח ועל הליכי יישום ברורים, אשר תבטיח פיתוח מיטבי של המרחב העירוני במרכז ובפריפריה ומענה לצרכים המשתנים והגדלים של החברה והמשק. מדיניות זו צריכה להיתרגם לפעילות ממשלתית מתואמת - בתחומי הפנים, התחבורה, התעסוקה והשיכון - תוך שילוב זרועות בין גורמי היישום והביצוע השונים ברובד הארצי והמקומי וקביעת סל כלים מגוון ומגובה תקציבית להבטחת כיווני ההתפתחות האורבניים ולהבטחת ניצול ופיתוח מושכל ובר-קיימא של משאבי הקרקע המוגבלים של ישראל.213

עיקרי ההמלצות - פרק דיור
יעדי המדיניות

� קידום מדיניות פיתוח כוללת של המרחב האורבני, האצת תהליכים לחיזוק המרכזים המטרופוליניים וערי הפריפריה וקידום העיור במגזר הלא-יהודי ומתן מענה תשתיתי מקיף בדגש על קידום מערכות חדשניות של תחבורה ציבורית ואמצעים משלימים להגברת הנגישות � הרחבה עקבית של היקף יחידות הדיור והבטחת יכולת התגובה של שוק הדיור לצורכי הדיור המשתנים, באופן שיבטיח יציבות של מחירי הדיור לאורך זמן ומניעת תנודתיות יתר במחירים � הבטחת התנאים לקיומו של תמהיל דירות מגוון ובהישג יד, בין היתר באמצעות הבטחת היצע נרחב של דירות בגדלים שונים ובמגוון סוגים (דירות למכירה ודירות להשכרה בטווחי זמן שונים), באופן שייתן מענה לצורכי האוכלוסייה המגוונים ולקבוצות ההכנסה השונות ויפחית את נטל הוצאות הדיור מסך ההוצאות של משקי הבית � מתן מענה לצורכי אוכלוסיות בעלות מאפיינים ייחודיים, ובכלל זה מענה נקודתי לחסמים הייחודיים להתפתחות שוק הדיור במגזר המיעוטים, היצע מעונות מספק לאוכלוסיית הסטודנטים בעלות מסובסדת, הבטחת מלאי דיור ציבורי ומערך סיוע בשכר דירה לאוכלוסיות קשות יום ופתרונות דיור מוגן לאוכלוסיית הקשישים הנזקקים. לצד יעדי מדיניות אלה נדרש מאמץ ממשלתי כולל ומשולב להבטחת קידום של יעדי המדיניות ויישום צעדי המדיניות שהוחלט עליהם ושורת הצעדים המשלימים. בכלל זה נדרשת הגדרה ברורה של יעדים ברורים ומדידים, לרבות יעדים כמותיים, לכל אחד מגופי הממשלה המעורבים בשוק הנדל"ן. בהקשר זה נדרש יישום מהיר של תכנית הביצוע המפורטת בנספח לדוח הוועדה שתכליתה מתן מענה מהיר לבעיית המחסור שהצטבר בהיצע הדירות הכללי, בתמהיל הדירות (דירות קטנות ודירות להשכרה) ובפתרונות הנדרשים לאוכלוסיות בעלות מאפיינים ייחודיים. הוועדה סבורה כי לשלטון המקומי תפקיד מרכזי בגיבוש וביישום של מדיניות התכנון והפיתוח של שוק הנדל"ן ופיתוחו של המרחב העירוני. הוועדה קוראת לשיתוף השלטון המקומי בתהליכי היישום של הצעדים המומלצים בשוק הדיור.214

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

עיקרי ההמלצות

תהליכים וצעדים מבניים לטווח הארוך

� קידום מדיניות לאומית כוללת לחידושו ולפיתוחו של המרחב העירוני

הוועדה סבורה כי נדרש גיבוש מדיניות ברורה ואפקטיבית בתחומי התכנון והפיתוח, הנשענת על 

יעדים ארוכי טווח ועל הליכי יישום ברורים, אשר תבטיח פיתוח מיטבי של המרחב העירוני ומענה לצרכים המשתנים והגדלים של החברה והמשק.

מוצע כי המדיניות שתגובש תיקח בחשבון את האתגרים השונים העומדים בפני המרכזים האורבניים 

במרכז הארץ ובפריפריה ותהיה מותאמת לנתוני היסוד, לאופיים ולכיווני ההתפתחות הרצויים והאפשריים שלהם. מדיניות זו צריכה להיתרגם לפעילות ממשלתית מתואמת - בתחומים שונים, ובהם הפנים, התחבורה, התעסוקה והשיכון - תוך שילוב זרועות בין גורמי היישום והביצוע השונים ברובד הארצי והמקומי וקביעת סל כלים מגוון ומגובה תקציבית להבטחת כיווני ההתפתחות האורבניים.

לשם כך מוצע למנות צוות בין-משרדי בראשות משרד ראש הממשלה ובשיתוף משרדי האוצר, 

הפנים, השיכון, התחבורה, הסביבה, התשתיות והתעשייה והמסחר, אשר יגבש המלצות בנוגע למדיניות הפיתוח הכוללת של המרחב העירוני.

במסגרת עבודתו מוצע כי הצוות יתייחס, בין היתר, לסוגיית היחס שבין מדיניות הפיתוח של המרחב 

העירוני והצורך בחיזוק המרכזים האורבניים לבין מדיניות הפיתוח הנדרשת של אזורי הפריפריה בהתאם לגידול האוכלוסייה ובשים לב למדיניות הממשלה בתחום פיזור האוכלוסין. כן מוצע כי הצוות יבחן סוגיות הנוגעות לחיזוק מעמדו של השלטון המקומי ולשילובו במדיניות הפיתוח בהתחשב ביכולותיו. � קידום ופיתוח מערכות להסעת המונים

מערכת תחבורה ציבורית יעילה, המושתתת על מערכות להסעת המונים, היא המפתח לשימוש יעיל 

בקרקע בסביבה עירונית צפופה. קיומה מאפשר ניצול טוב יותר של שטחי קרקע על ידי הפחתת השטח הדרוש לכבישים ולחניות ועל ידי מתן אפשרות לציפוף הבנייה בערים, לרבות הגדלת היצע הדיור באזורי הביקוש. הניסיון במדינות אירופה וארה"ב מלמד כי הקמתן של מערכות מסילתיות להסעת המונים לצד מדיניות תכנון המעודדת את ציפוף הבנייה בקרבת תחנות הנסיעה הביאו ליצירת מרכזים אורבניים שוקקים תוך הכוונת עיקר הפיתוח למרכזי הערים ולצמצום תופעת הפרבור.

לאור האמור נדרשת הקמתן של מערכות להסעת המונים במרכז סדר העדיפויות של הממשלה לפיתוח 

תשתיות בשנים הקרובות. כמו כן נדרשת הסרת חסמים בהיבטי התכנון, הביצוע והמימון.

נדרשת תכנית סדורה של הממשלה, המגובה בהחלטה, למימוש הקמתן של רשתות להסעת המונים 

במטרופולינים בטווח של כ-15 שנים, בדומה לתכנית "נתיבי ישראל" לקידום תחבורה לפריפריה. התכנית צריכה להיות מגובה בתקציבים הדרושים (עלותה מוערכת בעשרות מליארדי שקלים) תוך גיוס כלל גורמי הביצוע הממשלתיים ובפיקוח הדוק של ועדת שרים ייעודית.

כמו כן, נדרש לקדם הצעת חוק ממשלתית לקידום מערכות להסעת המונים לצורך הסרת חסמים וקיצור 

הליכים הדרושים להקמת המערכות, לרבות מתן כלים נוספים לגופי הביצוע בתחום. במסגרת זו, יש להקים גופי תכנון ייעודיים לאישור תכנון ולרישוי מערכות הסעת המונים.215

עיקרי ההמלצות - פרק דיור

� עדכון תפיסת התכנון בתכנית המתאר הארצית מספר 35

חזון המרחב הפיזי של מדינת ישראל מותווה בתכנית המתאר הארצית המשולבת לבנייה, לפיתוח ולשימור - 

תמ"א 35. תכנית זו יצרה תפיסה מרחבית של דמות הארץ שבה מרב האוכלוסייה והפיתוח יכוונו לסביבות עירוניות (מרקמים עירוניים) וביניהן יישמר מרחב רציף של שטח פתוח ויישובים בעלי אופי כפרי.

הוועדה רואה לנכון להדגיש עקרונות ותפיסות בתמ"א 35 ולהאיר סוגיות הדורשות התייחסות 

במסגרת עדכון התמ"א המתבצע בימים אלו: � תמ"א 35 מכוונת את עיקר הפיתוח למרקמים עירוניים. לאור שחיקת מלאי יחידות הדיור המאושרות ולאור התמשכות הליכי התכנון האופיינית למדינת ישראל, הצוות סבור כי יש לבחון את היקף השטחים המיועדים לפיתוח בתוך המרקמים העירוניים, להגדילם ככל שיעלה הצורך, ולאפשר להכין ולאשר בשטחים אלה תכניות מפורטות. � עידוד תכניות מפורטות המעבות את המרקם הבנוי ונשענות על תחבורה ציבורית, דבר שיאפשר יצירת מתחמי מגורים אינטנסיביים, בעלי מגוון יחידות דיור ונגישות גבוהה ומיידית לתעסוקה, לחינוך, לתרבות ולפנאי. � יש מקום לזהות, במסגרת תמ"א 35, פתרונות אופציונאליים למגורים לאוכלוסייה הלא יהודית, באופן שיאפשר מתן פתרונות נוספים לדיור לאוכלוסייה זו. � קידום מואץ של פרויקטים להתחדשות עירונית

מחסור בקרקע למגורים, בעיקר באזורי הביקוש, ומדיניות התכנון כפי שהיא באה לידי ביטוי בתמ"א 

35, מחייבים את שוק הנדל"ן והממשלה לחשוב על ניצול יעיל יותר של הקרקע תוך מתן מענה לעלייה ברמת החיים של האוכלוסייה. אחד הפתרונות הנהוגים בעולם שאומץ גם בישראל הוא פינוי-בינוי.

הממשלה נקטה שורת צעדים שתכליתם להסיר את החסמים הרבים (תכנוניים, כלכליים וקנייניים) 

המעכבים תוכניות של פינוי-בינוי. בפועל היקף התכניות לפינוי-בינוי אשר יצאו אל הפועל בשנים האחרונות מצומצם ביותר ועומד על פרויקטים ספורים בלבד.

הוועדה קוראת לממשלה להגדיר תחום זה של ההתחדשות העירונית ופרויקטי פינוי -בינוי כיעד לאומי 

ולפעול בדרכים ברורות ואפקטיביות כדי לממשו.

הוועדה רואה חשיבות בקידומם של פרויקטים להתחדשות עירונית וקוראת להאצת הטיפול במתחמים 

אלה. כמו כן הוועדה רואה לנכון כי משרד השיכון, מעבר לטיפול נקודתי במתחמים ספציפיים, יפעל בשיתוף הרשויות המקומיות הרלוונטיות לקידום תכנון מתארי להתחדשות עירונית מתוך ראייה כוללת של מגוון האמצעים המאפשרים ביצוע התחדשות עירונית, אינטגרציה של אמצעים ומניעת ביצוע פרויקטים בודדים אשר יפגעו בקידום המרחב כולו.

בנוסף, מוצע את לנקוט את הצעדים האלה:

� קידום תכניות מתאריות להתחדשות עירונית

עד כה קודמו תכניות לפינוי-ובינוי למתחם בודד, תוך קידום תב"ע נקודתית לאותו מתחם, לרוב 

ללא ראייה מתארית של פיתוח התחדשות עירונית בת-קיימא במרחב שבו אותה תוכנית מצויה. גישה זו ננקטה כדי להקל על יזמים ולקצר תהליכים שיאפשרו לפרויקטים ראשונים להבשיל ולהיבנות במהירות. 216

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 
אישור תכנית מתארית להתחדשות עירונית יאפשר בעתיד הנראה לעין אישור תכנית בניין עיר 

מפורטת למתחם לפינוי-בינוי בסמכות מקומית בלבד וללא צורך באישור ועדה מחוזית שבה התכניות מתעכבות פרק זמן ארוך ביותר, בין היתר עקב העומס הכללי של הוועדות המחוזיות. הדבר יקצר משמעותית את משך התכנון לכל מתחם. תכנון מתחמים ספציפיים לפינוי ולבינוי ייעשה כחלק מתכנית ארוכת טווח לשכונה ולא כמתחם מקרי.

כדי לזרז את אישור התכניות המתאריות כאמור לעיל, מוצע לקדם את הצעת החוק הממשלתית 

להקמת ועדות משנה מיוחדות לפינוי-בינוי בוועדות המחוזיות אשר תפעלנה לאישור מהיר של התכניות המתאריות לפינוי בינוי במחוזות השונים.

לצורך קידום תכניות מפורטות ומתאריות לפינוי ולבינוי ממליצה הוועדה להקצות 30 מיליוני ₪ 

לתקציב משרד השיכון בשנים 2014-2012. � קידום וליווי צמוד של מתחמי פינוי-בינוי

כפי שיפורט להלן, הוועדה ממליצה למסד תהליך ליווי ממשלתי צמוד של מתחמים נבחרים. 

בהקשר זה גיבשה הוועדה רשימה של 14 מתחמים מוכרזים לפינוי-בינוי בהיקף של למעלה מ-8,200 יחידות דיור המצויים באזור המרכז ואשר לדעתה אפשר לקדם את הליך התכנון הסטטוטורי לגביהם בפרק זמן סביר ולאפשר ליזמים להתחיל בבניית פרויקטים משמעותיים אלו.

טבלה מפורטת מצורפת כנספח לדו"ח.

� טיפול בעלויות פיתוח בהתחדשות עירונית

הוועדה מצאה כי יש מקום לפיתוח כלי נוסף שיאפשר קידום פרויקטים לפינוי ולבינוי אשר אינם 

מקודמים על ידי הרשות המקומית, מאחר שהעלויות בגין עבודות הפיתוח אשר הרשות מחויבת לבצע כדי לאפשר את הבנייה גבוהות מהכנסות הרשות מאגרות ומהיטלים.

בהתאם מוצע כי הממשלה תשלים את עלויות הפיתוח שהרשות מחויבת להם ואשר אינן 

מכוסות על ידי איגרות והיטלים. הסיוע הממשלתי יינתן למתחמים נבחרים אשר סיימו את הליכי התכנון הסטטוטורי.

מומלץ להקצות לצעד זה סך של 30 מיליוני ₪.

� השלמת הקמתו של מנגנון שמאי מכריע בפינוי-בינוי

במסגרת התכנית הכלכלית לשנים 2012-2011 הגישה הממשלה לאישור הכנסת תיקון להצעת 

חוק פינוי-בינוי (פיצויים). במסגרת התיקון לחוק הוחלט, בין היתר, כי שר המשפטים יקבע רשימה של שמאי פינוי-בינוי שתפקידם להכריע בשאלת הכדאיות הכלכלית של עסקת פינוי בינוי. לצורך ביצוע החוק נדרש לתקן תקנות לעניין סדרי הדין לעבודת השמאים.

הוועדה קוראת לקדם את הליך התקנת התקנות ואישורן.217
עיקרי ההמלצות - פרק דיור

� יישום הרפורמה בחוק התכנון והבנייה והרפורמה ברשות מקרקעי ישראל

הוועדה סבורה כי יש להמשיך ולקדם ביתר שאת את צעדי הממשלה להרחבת ההיצע ולפעול 

ליישומם המהיר. בעניין זה הוועדה מדגישה את החשיבות שבקידום הליכי החקיקה בתחום התכנון והבנייה והליכי היישום של הרפורמה ברשות מקרקעי ישראל שהם צעדים תשתיתיים ומבניים חיוניים בתחום מדיניות הקרקע והתכנון בטווח הבינוני והארוך.218

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 
צעדי מדיניות למימוש יעד הרחבת ההיצע 

יעדים כמותיים להרחבת ההיצע � יעדי תכנון

מלאי התכניות המאושרות שמכוחן אפשר להוציא היתרי בנייה נשחק בחמש השנים האחרונות 

בכ-%40. מתוך מלאי זה היקף יחידות הדיור בתכניות שאינן כוללות תנאים מגבילים למימושן עומד על כ-20,000 בלבד.

לשם הגדלת המלאי התכנוני יידרשו מוסדות התכנון להאיץ את קצב אישור התכניות הכוללות יחידות 

דיור, בין היתר באמצעות הוועדות לדיור לאומי (להלן: "וד"ל") ולהגדיל את מספר יחידות הדיור המאושרות בתכניות בשנה לכ-60,000.

עמידה ביעד זה תאפשר מתן מענה לגידול בביקוש לשירותי דיור הנובע מגידול במשקי בית העומד 

על כ-40,000 בשנה, לצד צמצום המחסור שהצטבר בשנים האחרונות.

מוצע כי ועדת החסמים בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה תעקוב אחר עמידה ביעדים האמורים.

� יעדי שיווק

במטרה להתגבר על הפער בין ההיצע לביקוש בחומש הקרוב יצטרכו רשות מקרקעי ישראל (להלן: 

הרשות) ומשרד הבינוי והשיכון לשווק מדי שנה קרקעות מדינה המיועדות ל-40,000 יחידות דיור בממוצע, ולפחות %20 מהן (40,000 אלף על-פני החומש הקרוב) תיועדנה לדיור בהישג יד, תוך מתן עדיפות למסלול השכירות על פני הבעלות.

בנוסף על הרשות להשלים את שיווקן של 5,000 יחידות דיור לשכירות ארוכת טווח במחיר מפוקח 

ושל 5,000 יחידות דיור נוספות למכירה במתכונת של מכרז בשיטת 'מחיר למשתכן' תוך מתן הנחה של עד %50 משיעור שומת הקרקע ומודל מכרזי שבו הקבלן מתחרה על המחיר הנמוך ביותר לרוכש הדירה עד סוף שנת 2012.

להערכת הוועדה הגדלת שיווקי הרשות לצד הבנייה ביזמה פרטית יגדילו את מספר הדירות שתיבנינה 

במדינה בכ-300-250 אלף יחידות דיור עד שנת 2016 (כ-100 אלף יחידות דיור יותר מאשר נבנו .(2006-10 בשנים

מוצע כי ועדת החסמים בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה תעקוב אחר עמידה ביעדים האמורים.

הוועדה ממליצה כי על הממשלה לקבוע כי על רשות מקרקעי ישראל להתאים את היקף השיווק השנתי של קרקעות המדינה לצורכי המשק המשתנים, ובפרט לגידול בביקוש לשירותי הדיור (הנאמד בגידול במשקי הבית כאמור), באופן שיבטיח מלאי מספיק של קרקעות זמינות לבנייה למגורים, ובכך יגרום להחזרתם של מחירי הדיור לרמה סבירה ובהמשך ישמור לאורך זמן על יציבות במחירי הקרקעות וימנע תנודתיות יתרה במחירים כתוצאה משינויים אקסוגניים (הפחתת ריבית פתאומית, גלי עלייה, שינוי בטעמי האוכלוסייה ועוד). 219

עיקרי ההמלצות - פרק דיור
צעדי מדיניות לעמידה ביעדים הכמותיים

ליווי ממשלתי פרטני והסרת חסמי תכנון ופיתוח בפרויקטי דיור גדולים � הסרת חסמי שיווק ופיתוח

ועדת החסמים בראשות מנכ"ל משרד ראש הממשלה תקבל סמכויות וכלים נרחבים כדי להסיר 

חסמים מורכבים המונעים שיווק ופיתוח של אלפי יחידות דיור.

בכלל זאת מוצעים הצעדים האלה:

� מתן תוקף של החלטות ועדת שרים להחלטות הוועדה לצורך עיגון חזק יותר של החלטותיה מול גורמי הממשלה השונים � שיתוף כלל הגורמים ברמת השלטון המרכזי והמקומי בהסרת חסמי השיווק והפיתוח � הרחבת תחומי פעולתה של הוועדה ובכלל זה ליווי ומעקב אחר התקדמות תכנית השיווקים המפורטת לעיל ואחר חסמים בשיווק � הרחבת סמכות הוועדה לטפל גם במתחמים נבחרים שאינם רק בקרקעות בבעלות המינהל, ובמתחמים של פינוי-בינוי, כמפורט בהמשך. � מתן סמכות לוועדה בתיאום עם הממונה על התקציבים, ליצירת תקנות תקציביות נפרדות למימוש החלטותיה, במקרה שהתקציב לא יועבר על ידי המשרד הרלוונטי תוך פרק זמן סביר � הסמכת ועדת החסמים לאשר, קדם מימון מתקציבי המשרדים הרלוונטיים להקמת תשתיות המשמשות חסם לשיווק ולבניית מתחמי מגורים במסגרת תכניות הוד"לים אשר בנייתם מותנית בביצוע התשתיות האמורות. � ליווי צמוד של מתחמים נבחרים

אחת המסקנות שעלו מניתוח היצע השיווק הקיים של מינהל מקרקעי ישראל היא כי למתחמים 

ספציפיים שיש בהם מספר משמעותי של יחידות דיור עשויה להיות השפעה ניכרת על שוק הנדל"ן.

כדי להקדים את מועד התכנון, השיווק והבנייה של יחידות הדיור בתכניות מרכזיות אלו מומלץ למסד 

תהליך ליווי ממשלתי צמוד של התכניות לאורך שלבי התכנון והפיתוח תוך ביצוע מעקב ובקרה הדוקים אחר קידומם, מתן עדיפות בתכניות העבודה של המשרדים לפרויקטים שיש בהם כדי לקדם מתחמים אלו, הקדמת התכנון המפורט לתשתיות וקביעת אבני דרך ולוחות זמנים להשלמת ההליכים הסטטוטוריים.

הוועדה גיבשה תכנית מפורטת של מתחמים לליווי תוך ניתוח החסמים העיקריים וקביעת יעדים 

כמותיים ולוחות זמנים להשלמת ההליך הסטטוטורי. התכנית מתייחסת ל-27 מתחמים המכילים היקף של כ-165,000 יחידות דיור וכן 14 מתחמים לפינוי-בינוי המכילים היקף של כ-8,200 יחידות דיור.

התכנית מצורפת בנספח לדוח הוועדה.220
דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

� השלמת חקיקת חוק היטלי פיתוח

הממשלה הגישה לכנסת הצעת חוק שמטרתה להסדיר את מעמדם של היטלי הפיתוח בחקיקה 

ראשית. להצעת החוק משמעות רבה לעניין יכולת הרשויות המקומיות, בעיקר באזורי הביקוש, לקדם עבודות פיתוח ובכך לאפשר הגדלה מהירה של היצע הדיור.

הוועדה קוראת לוועדת הפנים לקדם את חקיקת החוק המונח על שולחנה ואת התקנות הנלוות 

אליו. 221

עיקרי ההמלצות - פרק דיור
צעדים משלימים להרחבת ההיצע 

� עידוד השיווק באמצעות הורדת מחיר המינימום במכרזי ממ"י

ברוב מוחלט של מכרזי מינהל מקרקעי ישראל נקבע מחיר מינימום לזכייה במכרז בגובה %50 ממחיר 

השומה.

על רקע האי וודאות בשוק הנדל"ן, וכדי למנוע מקרים שבהם מכרזי המינהל ייכשלו עקב הצעות מחיר 

נמוכות ממחיר המינימום בשל שמאויות לא עדכניות, מוצע להפחית את מחיר המינימום במכרזים ולהעמידו על %35 מהשומה. עם זאת, כדי להבטיח כי ההתמודדות במכרזים תיעשה בתנאי תחרות הוגנים, מוצע כי ייקבע מספר מינימלי של מתמודדים במכרז כתנאי להפחתת מחיר המינימום במכרזי הקרקע.

צעד זה מסמל, לדעת הוועדה, את התפיסה שלפיה המדינה כבעלים אמורה להבטיח ניצול יעיל של 

הקרקע (בין היתר באמצעות מנגנון מכרזי שבו הזכייה נקבעת על פי ההצעה הגבוהה), אך לא לפעול במטרה למקסם את הכנסותיה באמצעות קביעת מחיר יתר עבור הקרקע.

הפחתה גורפת של מחיר המינימום תצמצם את האפשרות להעלאה מלאכותית של מחיר הקרקע 

ותמנע תופעה של מכרזי קרקע כושלים בשל קביעה מינהלית וכתוצאה מכך עיכוב של זרימת הקרקעות לשוק הנדל"ן. � צמצום הריכוזיות במקרקעין והגברת התחרות בשוק הבנייה

הוועדה רואה בדאגה את המציאות שבה קרקעות רבות מוחזקות על ידי גופים מועטים, דבר המונע 

תחרות בשוק הנדל"ן ותורם לעליית המחירים. לצד מדיניות של העברת בעלות על קרקעות לגופים הפרטיים, הוועדה סבורה כי יש להבטיח פיזור של האחזקות בקרב מספר רב של גופים ומניעת יצירת מונופולים אזוריים במשאב הקרקע.

בחוק רשות מקרקעי ישראל נקבע כי על שר השיכון להתקין תקנות בנושא הגברת התחרות ומניעת 

הריכוזיות בהחזקת המקרקעין. הוועדה ממליצה להאיץ את עבודת הוועדה שהוקמה לצורך גיבוש תקנות בנושא. במסגרת זו מוצע, בין השאר, להגביל את הזוכה במכרז לשיעור מסוים מתוך מספר יחידות הדיור המוצעות במכרז, והשיעור המקסימלי ייקבע על פי קריטריונים הקשורים בקיומם של אילוצים תכנוניים ובסך היקף יחידות הדיור במכרז. � עידוד בנייה על קרקעות מתוכננות

חברות קבלניות או יחידים שעיסוקם בבנייה מחזיקים במלאי קרקעות או מקרקעין אחרים הזמינים 

לבנייה למגורים ואשר מסיבות שונות פוטנציאל הבנייה בהם איננו ממומש. כדי לעודד את הקבלנים לבנות על אותם מקרקעין ובכך להגדיל את היצע הדירות למגורים מוצע להשית, בהוראת שעה, היטל בגין כל דירה שהיא זמינה לבנייה שלא תימכר בתקופת הזכאות "היטל עיכוב בנייה").

פרטי הוראת השעה ותנאי ההיטל מפורטים בנספח לדו"ח הוועדה. 

�222

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

� הקלה בפיצול דירות

כאשר תכנית קובעת את מספר יחידות הדיור המרבי, פיצול של יחידות הדיור שנקבעו בה הוא משום 

סטייה מהתכנית. בהתאם לסמכותו התקין שר הפנים תקנות המאפשרות הגדלה של מספר יחידות הדיור בבניין באמצעות הליך קצר של הקלה מהוראות התכנית כל עוד אין המדובר בסטייה ניכרת.

מוצע כי שר הפנים יתקין תקנה המאפשרת פיצול דירות גדולות גם בבניין קיים, תוך הטלת מגבלות 

תכנוניות מתחייבות והותרת שיקול הדעת לרשות שלא להחיל תקנה זו באזורים מסוימים בעיר בשל כושר נשיאה מוגבל של התשתית העירונית. � טיפול בדירות ריקות

מנתונים שהתקבלו מחברת החשמל לבקשת הוועדה עולה כי בישראל יש 46,855 דירות ריקות. 

איכלוס דירות אלה יכול להרחיב מאוד, כבר בטווח הזמן המיידי, את היצע הדיור, והוא בעל חשיבות מבחינת המרקם העירוני.

מוצע כי הממשלה תנחה את שר הפנים לתקן את תקנות הארנונה, באופן שייקבע סיווג חדש 

לדירת מגורים שאיננה בשימוש ושהארנונה המקסימלית המותרת לגבייה בה היא כפולה מהארנונה המקסימלית המותרת לגבייה מדירת מגורים. אישור גביית הארנונה החריגה יינתן במקרים המתאימים. � תמרוץ שיקום דירות שאינן ראויות לשימוש

לצד הדירות הריקות יש גם דירות המוגדרות כלא ראויות לשימוש. לבעלי הנכס אין בהכרח תמריץ 

לשפץ את הנכס ולהחזירו לשימוש מאחר שהנכס פטור מתשלומי ארנונה ללא הגבלת זמן. נכס לא בשימוש הוא מטרד משמעותי במרקם העירוני, הן מבחינת היותו מוקד למשיכת פעילות שאינה רצויה והן בשל השפעתו החיצונית השלילית (מחסור בדיור ותפיסת קרקע ללא שימוש).

מוצע כי הממשלה תפעל לתיקון פקודת העיריות ולצמצום תקופת הזכאות לפטור מארנונה הניתן 

כיום לנכס שאינו ראוי לשימוש באופן שתגבר הכדאיות לשיקומו של הנכס כאמור. בהתאם תיקבע תקופת הפטור ל-9 חודשים, ובמקרים חריגים תהיה הרשות המקומית רשאית להאריכו ב-6 חודשים נוספים. לאחר מכן תוטל על הנכס ארנונה בשיעור כפול, כפי שהוצע לנהוג ביחס לדירות ריקות. � שמירה על קצב שיווק גבוה

כיום במרבית משיווקי ממ"י ניתן פרק זמן של 50 ימים כדי להעביר לרשות את התשלום עבור 

הקרקע. ההתפתחויות הצפויות בשוק הנדל"ן - עלייה במספר התחלות הבנייה של דירות ובקרקעות המשווקות למגורים - עלולות להביא ליצירת לחצי אשראי על היזמים, וכתוצאה מכך מירידה של קרקעות זמינות בשוק וללחצי המחירים בעתיד.

כדי למנוע מצב של הפסקת פרויקטי נדל"ן במקרה של צמצום הליווי הבנקאי מומלץ להאריך את 

משך התשלומים עד לפרק זמן של 180 ימים בגין שיווקים של בנייה רוויה במתחמים משמעותיים.223

עיקרי ההמלצות - פרק דיור
צעדי מדיניות למימוש היעד של הבטחת קיומו של תמהיל דירות מגוון 

ובהישג יד � קידום חקיקה לדיור בר השגה

הוועדה סבורה כי יש לקדם הצעת חוק אשר תביא לידי ביטוי את הצורך בהשכרה ארוכת טווח 

ובדירות קטנות. על כן מוצע לאפשר קביעת ייעוד לדיור בר השגה משני הסוגים הנ"ל. � יצירת שוק דיור להשכרה לטווח ארוך

הוועדה סבורה כי התפתחות שוק שכירות לטווח ארוך היא נדבך חיוני לשוק נדל"ן מגוון ומתפקד 

והיא מרכיב מרכזי ביצירת דירות בהישג יד.

לצד הצורך בשיווק קרקעות המיועדות להשכרה בלבד, הוועדה סבורה כי יש מקום לאפשר גם 

למוסדות התכנון לקבוע בתכניות בניין עיר כי מתחמים מסוימים, אם בקרקע פרטית או בקרקע מדינה, מיועדים להשכרה. לצורך כך יידרש שינוי חקיקה, הן להיבט התכנוני והן להיבט הפיקוח לשם שמירה על הייעוד להשכרה. � הכלי התכנוני

מוצע לערוך תיקונים בהצעת חוק התכנון והבנייה התשע"א–2010 (הרפורמה) – תיקונים שיביאו 

לידי ביטוי את הצורך בהשכרה ארוכת טווח, וכן את הצורך בדירות קטנות שלגביהן יפורט בהמשך. ככלל מוצע לאפשר קביעת ייעוד לדיור בר השגה משני הסוגים הנ"ל - דיור בר השגה שהוא דירות קטנות ודיור בר השגה שהוא דיור להשכרה. התיקונים הנוספים ייעשו ביחס לשני קבועי הזמן שנקבעו ברפורמה – ההסדר הקבוע והסדר הביניים.

בהסדר הקבוע יש להידרש לקביעת כללים ביחס לתכנית מקומית כוללנית החלה על מרחב 

תכנון מקומי או על חלק משמעותי ממנו. הוועדה סבורה כי על התכנית הכוללנית לקבוע הוראות לעניין דיור בר השגה. כחלק מקביעותיה תוכל התכנית הכוללנית לקבוע כי ניצול זכויות בנייה בשיעור מסוים יתאפשר רק אם יהיה בתכנית המקומית ייעוד של שטח לדיור בר השגה. כהליך משלים להוראה זו נקבע בהצעת החוק כי בתכנית מקומית אפשר יהיה לקבוע שטח שייעודו לדיור בר השגה.

בשלב הביניים, ועד לאישורן של תכניות כוללניות, מוצע להנחות את מוסדות התכנון לשקול 

החלת ייעוד של שכירות ארוכת טווח בכל תכנית גדולה למגורים ולשקול ייעוד של דיור בר-השגה בתכניות גדולות ביישובים חזקים. בנוסף, בתכניות בסמכות ועדה מקומית מוסמכת תוכל הוועדה להגדיל את השטח הכולל המיועד לבנייה עוד יותר מהמוצע בהצעה המקורית רק בתנאי שנכלל בתכנית ייעוד לדיור בר השגה.

כלי נוסף שיש לאמץ נוגע גם לשלב הביניים וגם להסדר הקבוע, והוא מתייחס לצורך "לקבע" 

את הייעוד לדיור בר השגה באופן שלא יהיה אפשר לשנות או לבטל ייעוד זה לאורך תקופת זמן ארוכה. במהלך תקופת הזמן האמורה, יתאפשרו שינוי ייעוד לדיור בר השגה או הקלה לעניין כמות יחידות הדיור רק בנסיבות מיוחדות. �224

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

� הכלי הקנייני-פיקוחי

בנוסף לכלים התכנוניים יש צורך גם ברגולציה קניינית אשר תאפשר שמירה על קיומם של 

מסלולי הדיור בר ההשגה שנבחרו לאורך זמן. כלים אלה, בנוסף לכלים התכנוניים האמורים, יוכלו להבטיח כי אם אישר מוסד תכנון בתכנית ייעוד לדיור בר השגה ייעוד זה יישמר לאורך זמן ולא ייעשה בו שימוש בניגוד לכוונת מוסד התכנון. המענה לצורך זה יינתן על דרך עיגון בחקיקה ייעודית של האפשרות לוודא שהדיור בר ההשגה משמש לצרכים שהמחוקק קבע. בין היתר מוצע להורות כי לא תינתן האפשרות "לפזר בעלויות" לגבי דירות שנקבעו בתוכנית כי הן מיועדות להשכרה (היינו לקבוע כי הבעלים של כל הדירות שיועדו בתכנית פלונית להשכרה יהיה בעלים אחד) וכי תינתן האפשרות לפקח על כך שהמשתמשים בדיור הם שוכרים. עוד מוצע לקבוע הוראות שיחייבו ניהול משותף של הרכוש המשותף על ידי חברת ניהול.

במסגרת זו מוצע למנות מנהל מיוחד שירכז את הרגולציה. בין היתר תחול החובה לדווח למנהל 

על הקמת הדיור בר ההשגה לסוגיו השונים, ויינתנו לו כלי פיקוח משמעותיים, לרבות סנקציות עונשיות ומינהליות. � בניית דירות קטנות

גודל הדירה הוא פרמטר שיכול להשפיע באופן מהותי על מחירה הסופי. אין הדבר אמור ביחס 

לשטח העיקרי של הדירה בלבד. כל דירה היא שותפה בשטחי שירות ובשטחים ציבוריים המיועדים לכלל דיירי הבניין. גם שטחים אלו גדלו משמעותית בשנים האחרונות, הן עקב רגולציה והן עקב טעמי הצרכנים ודרישות העיריות.

בדומה לייעוד למנגנונים שהוצגו לייעוד קרקע לשכירות ארוכת טווח, מוצע כי ברפורמה בחוק 

התכנון והבנייה ייכללו הוראות שיחייבו התייחסות לדירות קטנות. בשלב הזמני החוק יחייב התייחסות לתכנון דירות קטנות בכל תכנית מפורטת, אלא אם כן יתקיימו נסיבות חריגות. בשלב הקבוע תצטרך תכנית מקומית כוללנית להידרש לסוגיית הדירות הקטנות והחליט על הצורך בקיומן במרחב התכנון המקומי הרלבנטי ועל השיעור של צורך זה. ההגדרה המוצעת לדירה קטנה היא דירה שגודלה עד 85 מ"ר (בוד"לים נקבעו 75 מ"ר). ושטחי השירות והשטחים הציבוריים בבניין הם מינימליים וכוללים שימושים הכרחיים לתפקוד הבניין או המתחייבים לפי חוקים ותקנות אחרים. � עידוד גופים מוסדיים להקמת מתחמי השכרה לטווח ארוך

במדינות רבות קיים שוק מפותח של דיור להשכרה לטווח ארוך שבמסגרתו יזמים בונים בנייני מגורים 

להשכרה לטווח של עשרות שנים. בניינים אלו מנוהלים באמצעות חברות אחזקה ומושכרים לדיירים לתקופות זמן ממושכות (למעלה מ-5 שנים). היצע דירות מסוג זה מקנה ודאות ויציבות לשוכרים ופותר אותם מהצורך במעברי דירה תכופים כפי שמאופיין בשוק ההשכרה הפרטי התלוי במערכת השיקולים וההעדפות של בעלי הדירות השונים.

מתחמי השכרה לטווח ארוך הם אפיק השקעה בעל פוטנציאל לאטרקטיביות עבור גופים מוסדיים 

בשוק ההון, בדגש על גופים המנהלים חיסכון פנסיוני, וזאת לאור היותה של השקעה בנדל"ן למגורים השקעה סולידית ובעלת אופק השקעה ארוך טווח. עם זאת, עד היום נמנעו הגופים המוסדיים להיכנס לפעילות זו בישראל על אף העובדה כי חלק גדול מהגופים האמורים משקיעים בדיור להשכרה למגורים בחוץ לארץ ונהנים מתשואות נאות. 225

עיקרי ההמלצות - פרק דיור
מוצע כי הממשלה תפעל לפיתוחו של שוק שכירות לטווח ארוך בישראל. בהתאם מוצע לנקוט שורה 

של צעדים - בתחום הקרקע, התכנון והמיסוי ובתחום מערכת היחסים שבין השוכר והמשכיר - כדי להבטיח את התפתחותו המהירה של שוק זה בישראל.

מאחר שמדובר ביצירת שוק חדש בתוך ענף הנדל"ן, ובשל מורכבות המהלך הכולל המערב את כלל 

הגורמים המעורבים בשוק הנדל"ן, מוצע כי הממשלה תגבש תכנית מפורטת ליישום בהתחשב, בין היתר, בעקרונות האלה: � תכנון � הקרקע תיועד להשכרה לטווח ארוך במסגרת הוראות תכנוניות, באופן שלא תינתן האפשרות לשנות את ייעוד הקרקע משכירות למכירה בטרם חלפה תקופת זמן משמעותית. � מוסדות התכנון יקחו בחשבון כי בשל מאפייני אוכלוסיית השוכרים יש צורך להבטיח תמהיל דירות הטרוגני הכולל דירות קטנות. � שיווק � מינהל מקרקעי ישראל ישווק קרקעות בייעוד מגורים להשכרה לטווח ארוך (20 שנה). הזוכה במכרז יתחייב בחוזה שלא למכור את הדירות מתוך הפרויקט אלא להשכירן לתקופות הזמן האמורות. היזם יוכל למכור את הפרויקט ובלבד שהתנאי של חובת השכרת כלל הדירות לטווח ארוך יישמר. � במכרזי קרקע לדיור להשכרה לטווח ארוך לא ייקבע מחיר מינימום לזכייה, באופן שערך הקרקע יסבסד את הקמת הדירות להשכרה. � עידוד גופים מוסדיים להשקיע בשוק השכירות לטווח ארוך � מוצע לפעול לתיקון עיוותי המס שבין משקיע פרטי למשקיע המוסדי והקונצרני. � מוצע לפטור את הגופים המוסדיים ממס על הכנסות שוטפות משכר הדירה למגורים. � מוצע להסיר את המגבלות ואת החסמים של הגופים המוסדיים ברכישת קרנות להשקעה במקרקעין לעניין השקעתם בבניינים להשכרה למגורים, דבר שיפחית את כלל המיסוי על הגופים המוסדיים אשר ישקיעו בדרך זאת. � הסדרת מערכת היחסים בין השוכר למשכיר - לרבות קביעה, בהוראת שעה, כי תקופת ההשכרה לא תפחת מ-3 שנים (השוכר יהיה רשאי לקצרה בפועל בהתאם לתנאי החוזה) ומנגד קביעת כללים אשר יאפשרו למשכיר אכיפה אפקטיבית של תנאי החוזה. � יעדים כמותיים � טווח הזמן המיידי, מוצע לפעול לקידומם, בתוך שנה, של מכרזי קרקע להשכרה לטווח ארוך בהיקף של כ-2,000 יחידות דיור. � על הממשלה להציב יעד של 30,000 יחידות דיור במסגרת בניינים להשכרה אשר יוקמו על קרקע מדינה באזורי הביקוש בהתאם לטווחי הזמן המפורטים בנספח.226

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

� קביעת קריטיונים לזכאות לדיור בהשכרה בשכ"ד מפוקח ולרכישה 'במחיר למשתכן'

הממשלה החליטה על הקצאה של 5,000 יחידות דיור לשכירות ארוכת טווח שחלקן יהיו במחיר 

מופחת ממחיר השוק ושל 5,000 יחידות נוספות שיימכרו לציבור במתכונת של 'מחיר למשתכן' תוך מתן הנחה של עד %50 משיעור שומת הקרקע ומודל מכרזי שבו הקבלן מתחרה על המחיר הנמוך ביותר לרוכש הדירה (להלן הדיור המוזל).

הוועדה ממליצה כי רשות מקרקעי ישראל תפעל לשיווק בהקדם של המכסה שנקבעה.
הוועדה נתבקשה על ידי מועצת מקרקעי ישראל להמליץ על קריטריונים לזכאות למגורים בשכירות 

בהישג יד ו'במחיר למשתכן'.

בדיוני מליאת הוועדה בכלל, וצוות הדיור בפרט, נשקלו כמה מודלים אפשריים לקביעת האוכלוסייה 

הזכאית לדיור המוזל, בין אם בשכירות ובין אם בבעלות.

הוועדה הבחינה בין מודל ההקצאה של דירות בשכירות לעומת אלו שבבעלות, והיא ממליצה כי 

בעתיד יש להעדיף את מודל השכירות על פני הבעלות, הן משום שההטבה הניתנת לזכאי לשכירות קטנה מההטבה הניתנת בבעלות, אך בעיקר משום שקבוצה רחבה יותר יכולה ליהנות מההטבה.

בין חברי הוועדה הייתה תמימות דעים כי במתן ההטבות הללו בדיור יש להעדיף אוכלוסיות עובדות 

אשר תורמות מזמנן וממרצן למדינה.

לב המחאה הציבורית מקורה בציבור העובד והמשרת בצבא או בשירות אזרחי ולמרות עבודתו 

ותרומתו חש כי המדינה אינה מסייעת לו דיו בהשגת דיור בהישג ידו. לכן הוועדה סבורה שיש לתת עדיפות לאוכלוסיות הממצות את כושר ההשתכרות שלהן אך שכרן אינו גבוה מאוד ולכן הן עדיין מתקשות לעמוד בנטל הוצאות הדיור. בנוסף, ההעדפה צריכה לקחת בחשבון את השירות הצבאי או האזרחי של המעוניינים בקבלת העדפה, וכן את השירות במילואים.

בהתאם הוועדה ממליצה כי תנאי הזכאות לדיור בהשכרה יהיו כדלקמן: 

� חסר דירה בהתאם להגדרות משרד השיכון � ממצה כושר השתכרות (הוועדה מציעה כי מיצוי כושר ההשתכרות ייחשב כעבודה בהיקף של %125 משרה של שני בני הזוג יחד וכן ערכים שונים ליחידים ולמשפחות חד הוריות, והכול בהתאם להגדרות מיצוי כושר ההשתכרות על פי המוסד לביטוח לאומי). � הכנסה עד רמת העשירון השביעי לפי נתוני הלמ"ס � גיל 35 עבור רווקים ללא ילדים

באשר לתעדוף הזכאים העומדים בתנאי הסף, הוועדה ממליצה כי תינתן עדיפות למשפחות עם 

ילדים, לשירות צבאי ושירות מילואים.

באשר לתנאי הזכאות לדיור בבעלות במתכונת 'מחיר למשתכן':
בקרב חברי הוועדה היתה תמימות דעים, כי היות אדם חסר דירה ובעל רמת הכנסה שאינה מעבר 

לרמת ההכנסה של העשירון השביעי, הוא תנאי סף לזכאות למחיר למשתכן.

כן הוסכם כי יש לתת משקל לסוגיית מיצוי כושר ההשתכרות ומשקל, מידתי גם לתקופת השירות 

הצבאי או הלאומי/האזרחי של המעוניינים בקבלת העדפה, וכן לתקופת שירות המילואים. 227

עיקרי ההמלצות - פרק דיור
בקרב חברי הוועדה התגלעה מחלוקת בשאלה אם יש לקבוע את מיצוי כושר ההשתכרות כתנאי סף 

או שמא אפשר להסתפק בו כקריטריון המקנה יתרון למועמד.

הוועדה החליטה שלא להכריע בשאלה זו ובחרה להציע לממשלה שני מודלים אפשריים המביאים 

לידי ביטוי במשקולות שונים את חשיבות הנושא של מיצוי כושר ההשתכרות בעיני הוועדה: 1. מודל שבו מיצוי כושר ההשתכרות הוא תנאי סף ותעדוף הבקשות מתבצע בהתאם לשירות הצבאי, למספר הילדים ולמספר שנות הנישואים של בני הזוג. 2. מודל שבו מיצוי כושר ההשתכרות איננו תנאי סף אלא קריטריון במשקל משמעותי המסייע ביצירת עדיפות לקבלת דירה. קריטריון זה מצטרף למשקלות השונים שיש לתת לשירות הצבאי, למספר הילדים ולמספר שנות הנישואים של בני הזוג. בשני המודלים הוועדה סבורה כי היקף הבנייה באזורים השונים ייתן משקל למגוון האוכלוסיות.

הוועדה רשמה בפניה את הסתייגותו של היועץ המשפטי לממשלה לעניין המשקל שניתן לפרמטר 

של השירות הצבאי בקריטריונים לדיור המוזל.

מודל היישום המפורט והמלצות הוועדה המלאות לעניין הפרמטרים לזכאות מפורטים בנספח 

לדוח הוועדה. 228

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 
צעדי מדיניות למימוש יעד המדיניות בתחום המענה לצורכי אוכלוסיות 

בעלות מאפיינים ייחודיים � טיפול בבעיית הדיור במגזר הלא יהודי � הרחבת תכניות הדיור שבתכנית החומש לפיתוח כלכלי ביישובי המיעוטים לכלל היישובים

תכנית החומש לפיתוח כלכלי ביישובי הערבים, הדרוזים והצ'רקסים מציגה תפיסת פיתוח 

הוליסטית ליישובים אלו, ובין היתר כוללת מרכיבים ייחודיים וחדשניים בתחום הדיור לבנייה רוויה. היום התכנית מיושמת ב-13 יישובים גדולים אשר נבחרו כפיילוט.

הוועדה סבורה שיש להרחיב את התכנית לעניין ייזום תכניות מתאריות ותכניות מפורטות 

וסבסוד הפיתוח בבנייה רוויה באופן הדרגתי לכלל יישובי המיעוטים, לאור הלקחים שיופקו במסגרת הפיילוט שהנהיגה הממשלה, במטרה להגיע לפריסה ארצית לכלל היישובים. הוועדה ממליצה כי הממשלה תבחן את ההרחבה כבר החל משנת 2012.

לצד הרחבת תכנית החומש מומלץ לטפל בכמה סוגיות נוספות שהן ייחודיות למגזרי המיעוטים, 

כגון רישום עסקאות המקרקעין וגיבוש פתרונות ליווי פיננסי בתחום הנדל"ן.

אם יימצא כי התכנית הנוכחית איננה אפקטיבית, יוטל על הרשות לפיתוח כלכלי במגזר 

המיעוטים להציג בפני הממשלה תכנית אלטרנטיבית לפתרון בעיית הדיור ביישובי המיעוטים, בהיקף תקציבי דומה.

עלות הרחבת התכנית נאמדת בכ-250 מיליון ש"ח למשך 5 שנים.

� הרחבת שטחי שיפוט באמצעות ועדות גבולות

לפי עדויות שהובאו בפני הוועדה, אחת הבעיות המכבידות על זמינות הקרקעות לבנייה ביישובי 

המיעוטים נובעת מהיעדר שטחים זמינים לבנייה בשטחי הרשויות. עוד נטען כי למרות הגידול המשמעותי באוכלוסייה לאורך השנים לא גדלו שטחי השיפוט של הרשויות בהתאם.

הוועדה ממליצה כי משרד הפנים יאיץ את הטיפול בעדכון תכניות מתאר ביישובי המיעוטים 

במקרים שבהם הדבר מהווה חסם לפנייה לוועדת גבולות.

הכלי העומד בפני רשויות מקומיות המעוניינות להרחיב את שטחי שיפוטן הוא "נוהל שינוי תחום 

שיפוט של רשות מקומית וקביעת אזורים לחלוקת הכנסות" של משרד הפנים. הוועדה ממליצה לפעול לעידוד רשויות מקומיות ממגזרי המיעוטים להגיש בקשות לפתיחת ועדות לשינוי גבולות ולהרחבת שטחי שיפוט, וכי וועדות החקירה שיוקמו יפעלו לטיפול מהיר בבקשות אלה ויתחשבו, בין היתר, במיצוי בנייה רוויה בשטחי הרשויות. � הקמת יישובים חדשים לאוכלוסייה הלא יהודית

המועצה הארצית לתכנון ולבנייה מקדמת תכנית מתאר ארצית ברמה מפורטת (תמ"א 44) 

להקמת עיר ערבית חדשה דרומית לג'דידה מכר. התכנית כוללת כ-10,000 יחידות דיור עבור כ-40,000 תושבים. מטרת התכנית ליצור נדבך עירוני חדש לקליטת אוכלוסייה ברמה סוציו אקונומית בינונית-גבוהה מהמגזר הערבי. מומלץ כי לאחר אישורה הסטאטוטורי של התכנית יירתמו כלל משרדי הממשלה לביצוע מהיר של התוכנית.

כמו כן, כחלק מפעילות הממשלה לפתרון מצוקת הדיור במגזר הדרוזי, החל משרד ראש הממשלה 

באוגוסט 2011, לבחון את ההיתכנות להקמת יישוב דרוזי חדש באזור ח'ירבת אלחנבליה שבגליל 229

עיקרי ההמלצות - פרק דיור

המערבי. הנושא מצוי בשלבי בדיקה ראשוניים, והוועדה סבורה שמדובר בתהליך חשוב וכי יש להאיץ את הבדיקה. � הקצאת משאבים להבטחת יישום ההחלטה בדבר בניית מעונות סטודנטים

בידי חלק ניכר מהמוסדות להשכלה גבוהה יש קרקעות שאפשר להקים עליהן מבנים למעונות 

סטודנטים, אך בו בזמן המוסדות נתקלים בקושי להקים מעונות, בעיקר בשל מחסור בתורמים. מעונות הסטודנטים במוסדות להשכלה גבוהה, מספקים תנאי דיור הולמים במחיר סביר, ובה בעת מפחיתים את לחצי הביקוש של הסטודנטים המתגוררים בהם.

מועצת מקרקעי ישראל החליטה לשווק קרקע המיועדת לבניית 10,000 חדרי מעונות סטודנטים 

באמצעות מכרז סגור למוסדות להשכלה גבוהה או באמצעות מכרז פומבי, שבמסגרתו תינתן עדיפות למוסדות להשכלה גבוהה שהם מלכ"רים. המציעים במכרז יתחרו על המחיר הנמוך ביותר לשכירות.

כדי לקדם את ישימות הצעד שנקטה הממשלה, מומלץ כי היא תקצה סך של 100מיליון ש"ח למתן 

מענקי הקמה למוסדות להשכלה גבוהה אשר יאפשרו להוזיל את המחיר המוצע למ"ר שכירות ויסייעו למוסדות להשכלה גבוהה בהקדמה ובהגדלה של גיוס מקורות דרושים לבניית מעונות ברמה נאותה. � פתרונות דיור לקשישים זכאים

לאור היצע הפתרונות הנמוך הקיים לטובת אוכלוסיית הקשישים הזכאים לדיור ציבורי ולנוכח העובדה 

שהיקפי הממתינים לדיור ציבורי רחבים מאוד, מומלץ לפעול ליישום מלא של החלטת הממשלה 3052 על כל עקרונותיה ולפעול מול הרשויות המקומיות להתחיל את בנייתן של 1,000 יחידות דיור בהתאם למדרג הזה: א. 400 יחידות דיור יאושרו באופן מיידי ב. 600 יחידות דיור נוספות יאושרו להתחלת בנייה לאחר שהרשויות המקומיות המבצעות את יחידות הדיור הראשונות יציגו תכניות בנייה מאושרות ויסגרו מבחינה פיננסית את מודל הבנייה אל מול הבנקים. הוועדה סבורה כי לאור הקושי בגיוס תרומות וכדי לאפשר סגירה פיננסית של הפרויקטים על המדינה לממן כשליש מהעלות של בניית דירה בודדת עד לסך של 110,000 ₪ ליחידה שתיבנה על ידי הרשויות המקומיות. מומלץ להקצות לשלב הראשון של הפיילוט עד 44 מיליוני ₪ ולבחון הרחבה ל-110 מיליוני ₪. � סיוע בשכר דירה

נוכח שחיקת הסיוע בשכר דירה הן ביחס לעליית מחירי השכירות בשוק החופשי והן ביחס לגובה 

הסיוע בשנים הקודמות, מומלץ לעדכן את גובה הסיוע בשכר דירה.

היקף הגידול בסיוע בשכר הדירה יעמוד על סך של 160מיליוני שקלים, מתוכם 40 מיליון לטובת סיוע 

בשכר דירה לקשישים הזכאים לדיור ציבורי, והיתרה בהתאם לקריטריונים המפורטים בנספח לדו"ח הוועדה.

התוספת התקציבית האמורה לעיל מחזירה באופן מלא את הקיצוץ התקציבי שהושת על הסיוע 230
דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

בשכ"ד בשנת 2003, ובנוסף מגדילה את הסיוע לאוכלוסיות השונות בשיעור של %15 (עדכון ריאלי).

לעניין זכאי הדיור הציבורי הממתינים בתור לדירה מוצע להגדיל את הסיוע בשכר הדירה הניתן להם 

במסגרת המסלול "שכירות ארוכת טווח" (ללא התניה פרטנית של קיום חוזה לטווח ארוך) ולהעמיד את הסיוע המקסימלי בהתאם לכללי המסלול על 3,000 ₪ בחודש. � שמירה על מלאי הדירות בדיור הציבורי לאור צמצום מלאי הדירות בדיור הציבורי שברשות המדינה, והיקפי ההמתנה הרחבים וכדי להקל על האוכלוסיות הממתינות לדיור הציבורי מוצע לפעול לשמירה על המלאי הקיים של הדיור הציבורי, ובכלל זה, להפסיק את מבצעי המכר הנוהגים מעת לעת במשרד השיכון, כדי להבטיח כי מלאי זה ישמש כפתרון דיור גם לזכאים עתידיים.

צעדי מדיניות מומלצים - טבלה מסכמת

התחום צעד המדיניות המומלץ מדד התפוקה הלו"ז לביצוע מדד התוצאה הגדלת היצע הדיור בטווח הבינוני ארוך קידום העדכון והתאמת תמ"א 35 עדכון התמ"א תמ"א ארצית מעודכנת תומכת ציפוף, התחדשות עירונית, אורבניזציה ומטרופולינים הגדלת היצע הדיור בטווח הבינוני ארוך קביעת יעדים כמותיים למלאי התכנוני ולשיווקי מינהל מקרקעי ישראל בתכנון - אישור 196,000 יח"ד בחומש הקרוב. שיווק – 200,000 יח"ד בחומש הקרוב, מתוכן %20 המתאימות לדיור בהישג יד. השלמה בתוך חומש בחלוקה שנתית

הרחבת היצע קרקעות 

מתוכננות הגדלת היצע הדיור בטווח הבינוני ארוך קביעת יעדי מדיניות בתחום הפיתוח האורבני הקמת צוות בין-משרדי 31.12.2011 יצירת יעדי מדיניות מוגדרים לפיתוח אורבני הגדלת היצע הדיור בטווח הבינוני והארוך צמצום הריכוזיות במקרקעין והקטנת התמריץ לאגירת קרקעות מתוכננות החלטת מועצת מינהל מקרקעי ישראל בעניין

התחרותיות הגברת 1.3.2012

בשוק המקרקעין, הקטנת היקפי המקרקעין המוחזקים בידי חברות הגדלת היצע הדיור בטווח הבינוני והארוך חיזוק ועדת החסמים חיזוק התוקף של החלטות ועדת חסמים לעניין תקצוב ההחלטות על ידי משרדי הממשלה הרלוונטים פעילות שוטפת הגדלת היצע זמין לבנייה באלפי יח"ד הגדלת היצע הדיור בטווח הבינוני והארוך מתן קדם מימון לביצוע תשתיות המהוות חסם לקידום תוכניות למגורים תקצוב קדם מימון לפרוייקטים על ידי משרדי הממשלה הרלוונטיים פעילות שוטפת שחרור אלפי יח"ד לבנייה231

עיקרי ההמלצות - פרק דיור

התחום צעד המדיניות המומלץ מדד התפוקה הלו"ז לביצוע מדד התוצאה הגדלת היצע הדיור בטווח הבינוני והארוך ליווי ממשלתי צמוד של מתחמים נבחרים אישור תוכניות והסרת חסמי פיתוח פעילות שוטפת הגדלת היצע קרקעות מתוכננות הגדלת היצע הדיור בטווח הבינוני והארוך טיפול בעלויות הפיתוח בהתחדשות עירונית תקצוב עלויות הפיתוח לכ-5 אתרים לפינוי ובינוי 31.12.2012 התקדמות לשלב פינוי דיירים ב-5 מתחמים לפחות הגדלת היצע הדיור בטווח הבינוני והארוך תקצוב תכניות מתאר לפינוי בינוי אישור סטאטורי של תכניות מתאר לפינוי בינוי פעילות שוטפת אישור סטאטורי לתכניות פינוי ובינוי ברמה המקומית מכוח התכנית המתארית הגדלת היצע הדיור בטווח הבינוני והארוך השלמת מנגנון שמאי מכריע לפינוי ובינוי אישור התקנות במושב החורף הקרוב

המקרים צמצום 31.12.2011

המגיעים להכרעת בית המשפט בעילת התנגדות לפרויקט פינוי ובינוי הגדלת היצע הדיור בטווח הבינוני והארוך השלמת חקיקת חוק היטלי פיתוח השלמת החקיקה והתקנת התקנות בתוך שנה 31.12.2012 ייעול הליכי פיתוח ברשויות הגדלת היצע הדיור בטווח הבינוני והארוך עידוד השיווק באמצעות הורדת מחיר המינימום במכרזי ממ"י ל-%35 החלטת מועצת ממ"י 15.11.2011 הבטחת הגדלת מלאי הקרקעות בשוק הגדלת היצע הדיור בטווח הבינוני והארוך עידוד השיווק באמצעות דחיית תשלומי היזם עבור הקרקע ל-180 יום החלטת מועצת ממ"י 15.11.2011 שמירה על שיעור הקליטה הקיים של שיווקים של המינהל הגדלת היצע הדיור בטווח הקצר עידוד הבנייה על קרקע מתוכננת ומשווקת תיקון חקיקה 31.3.2012 הגדלת היצע הדירות בטווח הקצר-בינוני בעיקר באזורי ביקוש בהיקף של אלפי יח"ד הגדלת היצע הדיור בטווח הקצר עידוד האכלוס של דירות ריקות תקנות שר הפנים 31.1.2011 קיטון משמעותי במספר הדירות הריקות הגדלת היצע הדיור בטווח הקצר עידוד שיקום דירות שאינן ראויות לשימוש תיקון פקודת העיריות 31.12.2011 קיטון משמעותי במספר הדירות שאינן ראויות לשימוש ושיפור המרקם העירוני232

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

התחום צעד המדיניות המומלץ מדד התפוקה הלו"ז לביצוע מדד התוצאה הגדלת היצע הדיור בטווח הקצר הקלה בפיצול דירות תיקון תקנות סטייה ניכרת בחוק התכנון והבנייה 1.3.2012 תוספת אלפי יח"ד קטנות תוך שמירה על עקרונות תכנוניים דיור בר השגה יצירת שוק שכירות מגוון בדגש על שכירות ארוכת טווח תיקון חקיקה 1.3.2012 הוספת יעוד קרקע בחוק התכנון והבנייה – קרקע בייעוד השכרה. דיור בר השגה עידוד גופים מוסדיים להקמת בניני השכרה לטווח ארוך תיקוני חקיקה 31.12.2011 שיווק מירב יחידות הדיור לשכירות במכרזים המותאמים לגופים קונצרנים דיור בר השגה הגדלת היצע הדירות הקטנות תיקון חקיקה לחובת התייחסות לדירות קטנות בתוכנית

20% של ממוצע תכנון 1.3.2012

דירות קטנות בתוכנית פרויקטים מיוחדים על קרקע מדינה הגדלת היצע הדירות המשווקות במכרזי "מחיר למשתכן" יישום החלטת מועצת ממ"י שיווק ראשון ברבעון אחרון 2011 הקמת 5,000 יח"ד בשיטה זו פרויקטים מיוחדים על קרקע מדינה שיווק דירות להשכרה במחיר מוזל ומפוקח יישום החלטת מועצת ממ"י שיווק ראשון ברבעון אחרון 2011 הקמת 5,000 יח"ד בשיטה זו טיפול באוכלוסיות מיוחדות הרחבה הדרגתית של מרכיבי הדיור בתכנית החומש לפיתוח כלכלי בכלל יישובי מגזרי המיעוטים החלטת ממשלה והקצאת תקציב תוספתי במהלך שנת 2012 הגדלת היצע הבנייה הרוויה ביישובי מיעוטים טיפול באוכלוסיות מיוחדות הקמת יישובים חדשים לאוכלוסיית המיעוטים תזכיר תכנוני וכלכלי החלטת הממשלה על הקמת יישוב חדש לאור תוצאות הבחינה הכלכלית והתכנונית טיפול באוכלוסיות מיוחדות הרחבת שטחי שיפוט עליית מספר הרשויות הפונות לוועדת הגבולות במשרד הפנים פעילות שוטפת הרחבת שטחי השיפוט של רשויות מקומיות ממגזרי המיעוטים באופן שיאפשר פיתוח נוסף טיפול באוכלוסיות מיוחדות הגדלת היצע המעונות לסטודנטים תקצוב מענקי הקמה בסך של 100 מלש"ח לבניית מעונות סטודנטים והקצאת קרקע ל-10,000 פתרונות דיור 1.3.2012 הרחבת היצע המגורים לאוכלוסיית הסטודנטים טיפול באוכלוסיות מיוחדות הרחבת היצע הדיור המוגן לקשישים מקבלי הבטחת הכנסה הקמת 1000 יח"ד לקשישים ומתן סיוע לקשישים זכאים בשכר דירה בסך של 40 מלש"ח בשנה. 31.12.2012 קיצור תור הקשישים הזכאים הממתינים לפתרונות דיור233

עיקרי ההמלצות - פרק דיור

התחום צעד המדיניות המומלץ מדד התפוקה הלו"ז לביצוע מדד התוצאה טיפול באוכלוסיות מיוחדות הגדלת היקף הסיוע בשכ"ד לזכאים תקצוב של 130 מלש"ח להגדלת הסיוע בשכ"ד מיידי הקלה בנטל הדיור של זכאי משרד השיכון טיפול באוכלוסיות מיוחדות שמירה על מלאי הדיור הציבורי הקיים. 1.3.2012 קיצור תור הממתינים לדיור ציבורי היבטים תקציביים צעד המדיניות המומלץ

עלויות פריסה רב שנתית סה"כ בהבשלה 

מלאה 2016 2015 2014 2013 2012

פינוי ובינוי חד פעמי 30 10 10 10

800 160 160 160 160 160 שוטף ד"בשכ סיוע הרחבת תוכנית החומש למגזרי המיעוטים 250 50 50 50 50 50 פעמי חד הקמת מעונות סטודנטים חד פעמי 100 100 תמיכה בהקמת דיור מוגן 110 66 44 פעמי חד פינוי בינוי תכנון מתארי 30 10 10 10 1310 210 210 230 306 364 כ"סה234

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

נספח א' - צפי אישור תכניות בקרקע מדינה בין השנים 2012-2016 ביח"ד כ"סה 2016 2015 2014 2013 2012 2011 מחוז 22,364 6,875 6,199 4,041 2,707 1,625 916 דרום 26,011 3,194 3,095 4,219 5,891 6,857 2,754 חיפה 28,796 9,237 8,247 4,504 3,778 2,869 161 ירושלים 52,802 9,725 10,807 11,666 9,435 5,353 5,817 מרכז 32,116 6,152 5,915 6,969 6,442 3,627 3,012 צפון 34,589 11,421 12,763 8,797 1,235 130 243 אביב תל 196,678 46,604 47,026 40,196 29,487 20,461 12,903 כ"סה235

עיקרי ההמלצות - פרק דיור

נספח ב' - הצעת הצוות למתחמי דיור גדולים: שם המתחם שטח בדונם מס' יח"ד פוטניצאלי לו"ז להגשת תכנית לו"ז להפקדת תכנית לו"ז לאישור התכנית סטאטוס תכנוני וחסמים עיקריים רובע גלילות - תוכנית מתארית

שנה חצי 11.12 12,000 1,800

עד שנה עד סוף שנת 2013 תוכנית ברמה המתארית. הוועדה המקומית רמה"ש המליצה על הפקדה. חסמים: רכבת ישראל, מגבלות מתקנים בטחוניים ותעופה משדה דב. עם אישור הפקדה מקודמות במקביל 3 תכניות מפורטות במתחם. נדרש שיתוף פעולה מצד עיריית ת"א. שלישות ר"ג - מתחם גנים

ראשון חצי 9.12 1,200 71

של שנת 2013 עד סוף 2013 ועדה מקומית ר"ג המליצה על הפקדת התוכנית, יש לבצע סקרי עצים, חבורה ואיכות סביבה מתחם הגוש הגדול 12,000- 1400 30,000

מהלך 10.14 10.13

שנת 2015 טרם החל תכנון המתחם. יש צורך לקדם את פינוי שדה דוב והמחנה הצבאי תוך מציאת פתרונות חלופיים. במתחם מעורבים בעלי עניין רבים. יש לקבל שיתוף פעולה מצד עריית ת"א. מחנה גלילות - "מערב רמת השרון"

במהלך 6,000 3,200

2013 במהלך 2014 במהלך 2015 מצוי בשלב סקר עדיין לא הוחל בתכנון, יידרש קידום כביש עוקף מערבי. יידרש תיאום עם ועדת גבולות תע"ש השרון תוכנית מתארית "קדמת השרון"

23,000 7,600

ברמה מתארית הוגשה 12.11 מהלך שנת 2012 קיימת החלטה על הפקדת התוכנית המתארית (נדרש דיון בועדה לתחבורה יבשתית ודיון במועצה הארצית טרם הפקדת התוכנית). תוכניות מפורטות: 1. תע"ש צור (3,500 יח"ד) - התוכנית בהכנה 2. מתחם אליהו - התכנית בתכנון ראשוני בלבד 3. מתחם הוד השרון - עדיין אין תכנון (1-2 כמפורט בהמשך הטבלה) רצועת הנופש מזרח - רמת השרון

במהלך 10.13 10.12 3000 1373

2014 בשלבי הכנה, חסם תחבורה - קידום כביש הנופש, בעלי קרקע שונים רצועת הנופש מערב

במהלך 10.13 10.12 3000 673

2014 בשלבי הכנה, חסם תחבורה - קידום כביש

במהלך 10.14 10.13 3000 395 ים גליל מתחם

2015 בהכנה, נדרש קידום כביש עוקף מערבי רמה"ש מתחם אפולוניה - "אפולוניה – "park 3100 600 עד סוף חצי ראשון של שנת 2013 במהלך שנת 2014 במהלך שנת 2015 פתרון חסמים המעכבים הגשה של התכנית בוועדה מחוזית (תחבורה, איכות סביבה).236

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

שם המתחם שטח בדונם מס' יח"ד פוטניצאלי לו"ז להגשת תכנית לו"ז להפקדת תכנית לו"ז לאישור התכנית סטאטוס תכנוני וחסמים עיקריים קדמת השרון - מתחם צור

במהלך 12.12 3,500 680

שנת 2014 במהלך שנת 2015 בהכנה. חסמים - יש לקדם במקביל קידום תכנון כביש מחבר ל-531 וסקר קרקע מפורט קדמת השרון - מתחם אליהו

במהלך 12.13 10,000 1260

שנת 2015 במהלך שנת 2016 תכנון ראשוני בלבד. קיים זיהום קרקע משמעותי נדרש תקצוב פיילוט טיהור מים במתחם וסקר קרקע.

עם התחברות תחבורה חסם, הפקדה לפני 3.12 11.11 12.10 2,300 B,C יבנה

מחלף מודיעין – אתר N

תחילת 1,800

2010 12.12 3.12 התניות סביבתיות הגבלת התחברות השכונה דרך ואדי ענבה מודיעין – אתרים L ו P 8,100 ללא הסרת חסמים – צורך בתכנון מחדש דרישת ועדה מחוזית להגדלת צפיפות ל-13 יח"ד לדונם מחנה צריפין 15,000 2076 תכניות מפורטות - יוגשו עד סוף 2012 מפורטות יופקדו במהלך 2014 מפורטות יאושרו עד 2016 תכנית אב/ מתאר בהכנה. יש לטפל בחסמים הבאים: שינוי גבולות מוניציפליים, פתרון תחבורתי ועוד. השטח חולק לשישה מתחמים לתכנון מפורט. מחנה תל השומר-מזרח - שכונת האקליפטוסים

במהלך 8.2012 הוגש 2,445 740

2013 הוחלט על הפקדה. יש להסיר את חסמי משרד הביטחון.

תכנית 10,000 2,238 סירקין מחנה

מתאר - ספטמבר .2012

סוף 09.13

2014 בעבר הוגשה בקשה לשינוי תמ"מ אשר לא התקדמה. נדרש שיתוף פעולה מצד עריית פ"ת. מחנה תל השומר צפון מערב

במהלך 12.12 2,100 270

2013 במהלך 2014 יש לבצע סקר תעופתי ותחבורתי ולקדם תכנון כביש 461 וקידום ביצוע כביש מוטה גור גני יהודה (יהוד)

שנה 4200 685

להגשה של התכנית המתארית על 3400 יח"ד שנתיים להפקדת לתכנית המתארית על 3400 יח"ד. 800 יח"ד – תוך שנה יתרת הדירות- 3 שנים תכנית מתארית. על 800 יח"ד יש תכנית מפורטת ועל השאר יש תכנון מתארי ויש צורך לקדם תכנון מפורט. קרית ביאליק - מתחם אפק

בתנאים להפקדה אושרה מפורטת תוכנית 09.12 12.11 4300 1122

בו. המחוזית. קיימת בעיה של תיאום והסטת נחל. מיועד להיכנס לוד"ל. קדימה מתחם A 1350 תחילת 2010 4.12 1.12 חסם תחבורה – תכנון וביצוע של כביש המחבר ליישוב בני דרור237

עיקרי ההמלצות - פרק דיור

שם המתחם שטח בדונם מס' יח"ד פוטניצאלי לו"ז להגשת תכנית לו"ז להפקדת תכנית לו"ז לאישור התכנית סטאטוס תכנוני וחסמים עיקריים מתחם החותרים, טירת הכרמל .להפקדה אישור לקראת מפורטת תוכנית 06.12 11.11 2150 780 קרית ביאליק - כפר ביאליק דרום

במהלך 2012 יוני 2012 מרץ 1700 400

2013 תוכנית מפורטת לקראת הגשה. נדרשת הכללת קרקע פרטית בשטח התכנית. מחנות טירת הכרמל

במהלך 2013 סוף 2012 יוני 2000 519

2015 תכנית מפורטת בהכנה. תכנית שלד מוסכמת עקרונית. קיימים עיכובים רבים בהתנהלות מול תע"ש. הטריז + מחנה 80, פרדס חנה

אפריל 1700 850

2012 עד סוף 2014 במהלך 2015 תכנית שלד מוסכמת עדיין לא מאומצת. בית שמש רובע ד' להפקדה מפורטות תוכניות 6 12.12 1.6.12 31.12.11 8,000 סה"כ 164,945238

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

נספח ג' - מתחמים לפינוי - בינוי היישוב והמתחם שטח בדונם מס' יח"ד פוטנציאלי הלו"ז להגשת התכנית הלו"ז להפקדת התכנית הלו"ז לאישור התכנית סטטוס תכנוני וחסמים עיקרים תל אביב - דפנה 1300 לקראת דיון חוזר בוועדה המקומית ירושלים - הציונות 231 22 בוצע 03.2012 לקראת הפקדה רמת השרון – הצעירים 424 42 בוצע 10.2012 לקראת דיון להפקדה בת ים – שער העיר 01.2012 330 לקראת הגשה לוועדה המחוזית בת ים - הגיבורים 01.2012 500 לקראת הגשה לוועדה המחוזית נס ציונה – השוק העירוני 55 432 בוצע בוצע 06.2012 לתיקונים של מתחמי איחוד וחלוקה נתניה – ויצמן סוקולוב 200 6 בוצע בוצע 12.2013 לקראת הפקדה נתניה – רמת הרצל 520 26 בוצע 01.2012 לקראת הפקדה 03.2012 07.2009 בוצע 382 15 אנדריוס – נתניה לאחר 5 דיונים בוועדת התנגדויות התכנית נדרשת נתניה – ילין-קלישר 660 30 בוצע 10.2012 לקראת דיון להפקדה רחובות – האצ"ל 330 בוצע 08.2013 הוגשה לוועדה המחוזית ק' ביאליק - זבוטינסקי 945 86 בוצע 10.2012 02.2011 התוכנית הופקדה חדרה – אלי כהן 900

10.2011

למקומית לקראת דיון בוועדה המקומית באר שבע – שכונה ד' 1,100 54 בוצע בוצע 04.2012 התוכנית נדרשת לתיקוני טבלאות איזון סה"כ 8,245239

עיקרי ההמלצות - פרק דיור

נספח ד' - נוסח היטל עיכוב דיור ההיטל ייקבע כהוראת שעה לעידוד בנייה ומכירה של דירות על מקרקעין זמינים לבנייה המוחזקים כמלאי בידי קבלנים, כך שקבלנים אשר לא יחלו בבנייה ולא ימכרו דירות בתקופת הזכאות יחוייבו בתשלום היטל על כל מכירת דירה בשיעור של %10 ממחיר מכירת הדירה. מודגש כי החבות בהיטל הינה ביום מכירת הדירה, משמע במועד המימוש. ההוראה תחול על קבלנים המחזיקים מקרקעין עליהם חלה תכנית מפורטת ובייעוד שעיקרו למגורים ביום הקובע. הוועדה רואה חשיבות רבה בהאצת התכנון, וכדי למנוע תמריץ שלילי לסיום תכנון, הועדה החליטה כי היום הקובע יהיה 1.1.2011. יודגש כי ההיטל יושת רק על מכירת דירות מגורים, אף אם עסקינן במבנה מעורב כדוגמת מגורים ומסחר. במקרים שבהם טרם הוצא היתר בנייה מכוח התוכנית המפורטת וככלל, תיקבע תקופה שלא תעלה על שנה מיום פרסום החוק לצורך הוצאת היתר בנייה וזאת למעט במקרים בהם קיימת הגבלה אובייקטיבית, או במקרים בהם לשם הגדלה סבירה ומיידית של יחידות הדיור תותכנה פעולות תכנון מהירות נוספות. מומלץ לקבוע כי היה והשתכנע מנהל מיסוי מקרקעין כי קיימת הגבלה אובייקטיבית כאמור וכי החברה פעלה להסרתה, יידחה המועד להוצאת היתר הבנייה עד להסרת המגבלה ומאותו מועד ואילך תימנה תקופה של שנה להוצאת היתר הבנייה. מנהל מיסוי מקרקעין יוסמך לקבוע כללים, אשר יעודכנו מעת לעת, שיכללו רשימת הגבלות אובייקטיביות ובהן מניעת ניצול לרעה של האפשרות לקבל דחייה בלוחות הזמנים עקב הגשת בקשות להקלות בתכנית. לעניין זה חשוב לציין כי, הצוות מצא לנכון להדגיש כי במקום בו קיימות הגבלות תכנוניות יש מקום לקבוע כי התקופות שנקבעו יחלו להימנות ממועד הסרת המגבלה. כמו כן תיקבע תקופה של שנתיים ממועד הוצאת היתר הבנייה למכירת כל היחידות בבניין ("תקופת הזכאות"). מכירת דירות שתתבצע לאחר תום תקופת הזכאות, יקימו חבות בהיטל דיור בשיעור של %10 ממחיר הדירה בגין כל דירה. גם כאן מוצע להתחשב בנסיבות אובייקטיביות המונעות שיווק מלוא הקרקע, כמו הגבלות הקשורות בפיתוח המקרקעין. ככלל, וכנובע מהאמור לעיל החבות בהיטל עיכוב הדיור תושת על מכירות דירות מגורים שנעשו לאחר תום 3 שנים מיום פרסום החוק אלא אם כן נדחתה תקופת הזכאות בשל קיומם של מגבלות אובייקטיביות. במועד הדיווח על המכירה הקבוע בחוק מיסוי מקרקעין (שבח, רכישה), התשכ"ג - 1963, או בסמוך לכך, כפי שיקבע מנהל מיסוי מקרקעין, יוגש היתר הבנייה ומסמכים נוספים, כפי שייקבע, שיש בהם להוכיח כי בנסיבות דנן אין להשית היטל עיכוב בנייה בשל דחיית תקופת הזכאות ועמידה במועדים שנקבעו בהוראת השעה. מנהל מיסוי מקרקעין יבחן את המסמכים ויפעל בהתאם לרשימת הכללים (הגבלות אובייקטיביות) שנקבעה.240

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

נספח ה' - פוטנציאל לשיווק בניינים לשכירות ארוכת טווח עיר מספר יח"ד מועד צפוי לשיווק טווח הזמן המיידי (תוך חצי שנה) – 970 יח"ד רעננה כ-50 יח"ד מיידי ראש העין כ-300 יח"ד מיידי באר שבע כ-180 יח"ד מיידי יבנה כ-400 יח"ד מיידי ראשל"צ כ-40 יח"ד מיידי טווח הזמן הבינוני (עד תום 1,800 – (2012 יח"ד מודיעין כ-500 יח"ד בינוני ראש העין – מתחמים נוספים כ-500 יח"ד בינוני ירושלים – אתרים שונים כ-300 יח"ד מיידי גדרה כ-500 יח"ד בינוני בית שמש כ-500 יח"ד בינוני טווח הזמן הארוך (מ-26,100 = (2013 הגוש הגדול כ-5,000 יח"ד ארוך פי גלילות כ-5,000 יח"ד ארוך מתחם תע"ש רמת השרון כ-5,000 יח"ד ארוך צריפין כ-5,000 יח"ד ארוך סירקין כ-3,000 יח"ד ארוך הרצליה כ-500 יח"ד ארוך תל השומר כ-500 יח"ד ארוך מודיעין כ-1,500 יח"ד ארוך יהוד כ-600 יח"ד ארוך סה"כ 28,820 יח"ד241

עיקרי ההמלצות - פרק דיור

נספח ו' - קריטריונים להטבות לשכירות בהישג יד ומחיר למשתכן שכירות בהישג יד (מחיר מפוקח ומוזל) תנאי סף וקריטריונים לשכירות בהישג יד (מחיר מוזל ומפוקח): העומדים בתנאי הסף יוכלו להשתתף בהגרלה. סיכויי הזכייה בהגרלה ישתנו בהתאם למשקל המועמד, שייקבע על-פי הקריטריונים. א. תנאי סף: i. חסר דירה לפי הגדרת משרד הבינוי והשיכון ii. מיצוי כושר השתכרות 1. לזוג נשוי או ידועים בציבור - לפחות %125 משרה במצטבר (לשני בני הזוג) בהתאם לכללי המוסד לביטוח לאומי. 2. ליחיד - לפחות %75 בהתאם לכללי בטל"א. חד הורי/ת עם ילד עד גיל שנתיים לפחות %50 בהתאם לכללי בטל"א. iii. תקרת הכנסה - עד עשירון 7 (בשנת 2010 התקרה ברוטו היא – 17,666) iv. גיל – גיל המינימום לזכאות של רווקים ללא ילדים יהיה 35. ב. קריטריונים: i. כל העומד בתנאי הסף זכאי להגיש בקשה לדירה ("פתק אחד בהגרלה"). ii. משפחה (לרבות חד הורית) עם ילד אחד לפחות תוכל להגיש בקשה אחת נוספת ("עוד פתק אחד"). iii. בגין שירות צבאי / אזרחי (גבר - 18 חודשים ויותר, אישה - 12 חודשים ויותר) יתאפשר להגיש בקשה נוספת עבור שירות של אחד מבני הזוג לפחות. iv. בגין שירות מילואים פעיל של אחד מבני הזוג או שניהם יתאפשר להגיש חצי בקשה נוספת או חצי בקשה במקרה של בודד. v. "הבקשות" יהוו משקולות להסתברות לזכות. כך זוג ששירת שירות צבאי מלא עם ילד אחד לפחות, יקבל 3 "קולות" - הסתברות לזכות גדולה פי 3 משל רווק שלא שירת. הוראות נוספות ג. תקופת שכירות: 3 .i שנים עם אופציה ל-3 שנים נוספות בהתאם לעמידה בתנאי לזכאות. מוצע לתקן את החלטת המינהל בעניין, ולא לאפשר חתימה על חוזי שכירות לעשר שנים לדייר אחד. ii. הצעה לתקן את החלטת המינהל כך שהמינימום זמן בו דירה תשמש להשכרה הוא 12 שנים (ולא 10). ד. פיקוח - נוכח היקף ההטבה המוצעת כמפורט לעיל קיים הכרח משמעותי בפיקוח על כך שההטבה תגיע לזכאים לה. הוועדה ממליצה כי יינקטו צעדים חוזיים משמעותיים לצורך הפיקוח על השכרה לזכאים.242

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

מחיר למשתכן בהנחה משומה הוועדה ממליצה בפני הממשלה על 3 אפשרויות שונות לקביעת הקריטריונים: מסלול א' : א. תנאי סף: i. חסר דירה לפי הגדרת משרד הבינוי והשיכון. ii. מיצוי כושר השתכרות 1. לזוג נשוי או ידועים בציבור - לפחות %125 משרה במצטבר (לשני בני הזוג) בהתאם לכללי המוסד לביטוח לאומי. 2. ליחיד - לפחות %75 בהתאם לכללי בטל"א. חד הורי/ת עם ילד עד גיל שנתיים לפחות %50 בהתאם לכללי בטל"א. iii. תקרת הכנסה - עד עשירון 7 (בשנת 2010 התקרה ברוטו היא – 17,666) ב. הוועדה מציעה לקבוע משקולות ("ניקוד") למספר קריטריונים של זכאות, כאשר לטווחי ניקוד שונים (מאפייני אוכלוסייה שונים) נקבעות מכסות. ג. ניקוד בגין קריטריונים: קריטריון ניקוד מקס' ניקוד ילדים 10 נק' עבור כל ילד עד 3 ילדים 30 שירות צבאי/לאומי/ אזרחי 12 חודשי שירות ומעלה לאשה או גבר ששירת שירות צבאי 18 חודשים לפחות יזכו ב-20 נקודות. 30 ימי שירות מילואים בשלוש השנים שקדמו להגשת הבקשה יזכו ב-10 נקודות נוספות. 30 ותק נישואין 5 נק' עבור כל שנת נישואין ועד 4 שנים. 20 נכה רתוק לכסא גלגלים 20 'נק 20 ד. מכסות 11-54 .i נקודות: ייעוד של %30 מהדירות 55-69 .ii נקודות: ייעוד של %50 מהדירות 70 .iii ויותר נקודות: ייעוד של %20 מהדירות

ככל שמכסה לא תנוצל, היא תועבר למכסה הבאה בדירוג.

מסלול ב' : א. תנאי סף: i. חסר דירה לפי הגדרת משרד הבינוי והשיכון. ii. תקרת הכנסה - עד עשירון 7 (בשנת 2010 התקרה ברוטו היא – 17,666) ב. הוועדה מציעה לקבוע משקולות ("ניקוד") למספר קריטריונים של זכאות, כאשר לטווחי ניקוד שונים (מאפייני אוכלוסייה שונים) נקבעות מכסות.243

עיקרי ההמלצות - פרק דיור

ג. ניקוד בגין קריטריונים: קריטריון ניקוד מקס' ניקוד מיצוי כושר השתכרות %125 אחוזי משרה לזוג, ליחיד %75 ולחד הורית עם ילד עד גיל שנתיים %50 בלבד, בהתאם לכללי הביטוח הלאומי. 30 ילדים 10 נק' עבור כל ילד עד 3 ילדים 30 שירות צבאי/לאומי/ אזרחי 12 חודשי שירות ומעלה לאשה או גבר ששירת שירות צבאי 18 חודשים לפחות יזכו ב- 20 נקודות. 30 ימי שירות מילואים בשלוש השנים שקדמו להגשת הבקשה יזכו ב- 10 נקודות נוספות 30 נכה רתוק לכסא גלגלים 10 'נק 10 ד. מכסות 21-40 .i נקודות: ייעוד של %25 מהדירות 41-69 .ii נקודות: ייעוד של %35 מהדירות 70 .iii ויותר נקודות: ייעוד של %40 מהדירות

ככל שמכסה לא תנוצל, תחולק בין הקבוצות האחרות.
ככל שהמכסה בדירוג גבוה לא תספיק, מתמודדים שלא זכו יועברו להתמודד במסגרת הדירוג 

הבא.244

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי הסביבה המאקרו כלכלית

והמדיניות הפיסקאלית246

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 247
הסביבה המאקרו כלכלית והמדיניות הפיסקאלית

תוכן העניינים א. המדיניות הפיסקאלית ............................................................................................................... 249 ב. המלצות בתחום הפיסקאלי .......................................................................................... 255 ג. המשמעות המצרפית של המלצות הוועדה בתחומים השונים .................. 256249

הסביבה המאקרו כלכלית והמדיניות הפיסקאלית

הסביבה המאקרו כלכלית והמדיניות הפיסקאלית

א. המדיניות הפיסקאלית

1. המדיניות הפיסקאלית בעשור האחרון בשנים 2002-2003 נאלצה הממשלה להתמודד עם משבר כלכלי ופיננסי הולך ומתגבר. ברקע היו שנתיים רצופות של ירידה בתוצר לנפש, יחס חוב תוצר שהתקרב ל %100, שיעור אבטלה שעלה מעל ל-%10 ושפל של שנים בהשתתפות בכוח העבודה. לאור שילובם של אלו עם איומים ביטחוניים שמקורם במלחמת המפרץ השנייה שעמדה לפרוץ והאינתיפאדה השנייה וכן עם צמיחה עולמית איטית, הלך והתדרדר מצבה הפיסקאלי של ישראל. עד תחילת 2003 התקרבו שיעורי הריבית לטווח הקצר ל-12 אחוזים, והתשואה על איגרות חוב ממשלתיות צמודות ל-10 שנים היתה 6 אחוזים. יעד הגירעון של 3 אחוזי תוצר לא היה מציאותי והדינמיקה של הגירעון והחובות עלתה על מסלול שאינו בר-קיימא. המשימה של שכנוע השווקים כי הממשלה מחויבת לתיקון פיסקאלי הייתה קשה במיוחד לנוכח השינויים החוזרים ונשנים של יעדי הגירעון בעשור הקודם ועליית הגירעון זמן קצר אחרי אימוץ חבילת צעדים פיסקאליים 1 מרסנים ב-2002. על רקע המשבר הפיסקאלי הממשלה אימצה תוכנית מקיפה להקטנת הגירעון ועידוד הצמיחה. מכיון שבאותו שלב היו משקל ההוצאה הציבורית ונטל המס בישראל גבוהים יחסית למדינות המפותחות, שהן שותפות הסחר העיקריות של ישראל ומתחרותיה בשווקים העולמיים, התבססה התוכנית על הקטנת ההוצאה הציבורית. הקטנתה של זו נועדה לא רק לצמצום הגירעון, אלא גם להקטין את נטל המס בהתאם למתווה שאימצה הממשלה על בסיס המלצות ועדת רבינוביץ' ובכך לתמוך בהתאוששות הפעילות. התכנית אומצה בשני שלבים: באמצע 2003 ובמסגרת אישור תקציב 2004 וכללה חקיקה מראש של מגוון רחב של צעדים פרטניים – שהיישום של חלקם נועד להתפרס על פני מספר שנים – שתמכו בהפחתת הגירעון בהתאם ליעדי התוכנית. במקביל, ובהתבסס על צעדי ייצוב אלה, קיבלה ישראל מארה"ב ערבויות לגיוס חוב שתרמו רבות להצלחת התכנית בשלביה הראשונים. בהמשך להצלחת התכנית בהקטנת הגירעון ויחס החוב לתוצר ובהחזרת אמון השווקים, החליטה הממשלה להמשיך ולקדם תהליך של הפחתת נטל המס בישראל. ראשית הואץ יישום הפחתות המס שנכללו בהמלצות ועדת רבינוביץ מ-2008 ל-2006, ומאוחר יותר הוחלט על הפחתה נוספת, ייחודית לבעלי הכנסות נמוכות ובינוניות. בשנת 2005 התקבלה תכנית המסים הרב-שנתית שעל פיה המשיכו להפחית את שיעורי המס על יחידים וחברות עד שנת 2010 (המלצות ועדת מצא-קפוטא), ובשנת 2007 אומצו הפחתות נוספות במקביל לתכנית להעלאת שווי השימוש ברכב. הפחתות אלה לוו בתחילת התהליך גם בהפחתות של המסים העקיפים, שקוזזו בסוף העשור (איור 1). בשנת 2009 הוחלט על עוד 1 דיון זה לקוח בעיקרו מ-ע' ברנדר, "יעדים או צעדים? תפקידם של יעדי הגירעון וההוצאה במאמצי הקונסולידציה הפיסקאלית של ישראל, 2007–1985", הרבעון הישראלי למסים, ל"ג, 129, ע"מ 25-2.250

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

2 הפחתה של שיעורי מס ההכנסה על יחידים וחברות בשנים 2016-2011. איור 1: שיעור המס הסטטוטורי הישיר והעקיף, 2010-2000 (מדד ינואר 100=2000) מקור: בנק ישראל הצעדים שבוצעו במסגרת תכנית הייצוב, לצד התאוששות המשק מהמשבר, השיגו את מטרתם ובשנים 2006 ו-2007 היה תקציב הממשלה קרוב לאיזון. במקביל, הפחתות המסים שבוצעו עד אז הביאו את

כאמור ללא עליה בנטל 

3 שיעורי המסים הישירים בישראל לרמות נמוכות מאלו שבמדינות המפותחות המס העקיף. עם זאת, הממשלה המשיכה לשמור על תקרת הוצאות שקבעה כי שיעור הגידול הריאלי של ההוצאות לא יעלה על 1.7 אחוזים לשנה ובמקביל המשיכה בהפחתת שיעורי המס. מכיוון שהיקפי הפחתות המסים היו גדולים בהרבה מהחיסכון הצפוי בהוצאות – הקטנת ההכנסות כתוצאה מהפחתת

– משמעותן הייתה הגדלה של 

4 שיעורי המס בשנת 2008 בלבד הייתה 8 מיליארדי ש"ח (במחירי 2011) הגירעון. כתוצאה מכך, כאשר חלה האטה במשק בעקבות המשבר העולמי, והפחתות המסים של השנים הקודמות התבטאו במלואן בגבייה, חזר הגירעון בשנים 2009 ו-2010 לרמות דומות לאלו של 2003 ו-2004 בהתאמה, למרות שהפגיעה בפעילות ורמת האבטלה היו קטנות בהרבה (איור 2). 2 מקור: מנהל הכנסות המדינה, דוח שנתי 2010-2009, מספר 58, ע"מ 42. 3 מקור: ע' ברנדר, שיעורי המס על הכנסות מעבודה בישראל בפרספקטיבה בינלאומית: 2009-2008. 4 מקור: מנהל הכנסות המדינה לעיל.251

הסביבה המאקרו כלכלית והמדיניות הפיסקאלית

איור 2: הוצאות הממשלה הרחבה, נטל המס והגירעון בתקציב הממשלה: 2010-2002 (אחוזי תוצר) 2. המצרפים הפיסקאליים בהווה בפרספקטיבה בינלאומית בעקבות תהליכי ההתאמה הפיסקאלית בעשור האחרון, המשקל בתוצר של סך ההוצאה הציבורית בישראל נמוך כיום בשלושה אחוזי תוצר מהרמה הממוצעת במדינות OECD (איור 3). פער זה אינו דרמטי בהתחשב בכך שרבות ממדינות אלה מצויות בשפל כלכלי וחלקן עדיין מוציאות כספים על תוכניות להאצת הפעילות. עם זאת הוא מלמד שההוצאה הציבורית בישראל וודאי שכבר אינה גדולה בהשוואה למדינות אלה. יתר על כן, בהיות הוצאות הביטחון בישראל גדולות בהרבה, בשל מצבה הגיאופוליטי ולאור הוצאות הריבית הגבוהות יותר שאנו נאלצים לשלם, פירוש הדבר שההוצאה האזרחית ללא ריבית – המשאבים הזמינים לממשלה למתן שירותים חברתיים ולתשלומי העברה – נמוך בהשוואה למדינות המפותחות (איור 4). 252

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

איור 3: משקל ההוצאה הציבורית בתוצר בישראל* בהשוואה למדינות ה- OECD בשנת 2010 (אחוזי תוצר)

  • הנתון לגבי ישראל, מותאם להגדרות הבינלאומיות על ידי הוספה של מרכיב ההצמדה בתשלומי הריבית, מבוסס על שיעור אינפלציה של

.2%

מקור: OECD Economic Outlook 89, חטיבת המחקר בנק ישראל.

איור 4: משקל ההוצאה האזרחית ללא ריבית בתוצר בישראל ומדינות המפותחות בשנת 2010 (אחוזי תוצר) המקור: בנק ישראל253

הסביבה המאקרו כלכלית והמדיניות הפיסקאלית

איור 5: נטל המס בשנת 2009, ישראל ומדינות ה-OECD (אחוזי תוצר) .ישראל בנק וחישובי OECD Revenue Statistics 1965-2009 :המקור 3. המסגרת המקרו כלכלית הוועדה לשינוי כלכלי חברתי נדרשה לשמור על אחריות פיסקאלית. פגיעה ביציבות הפיסקאלית עלולה להביא להתדרדרות שתחייב את הממשלה לקיצוצים משמעותיים בשירותים הציבוריים ובתשלומי ההעברה (לצד העלאות מסים), שהנפגעים העיקריים ממנה הם השכבות החלשות ושכבות הביניים הנסמכות על שירותים אלה – תהליך הפועל בכיוון הפוך ביחס למטרות אותן הוועדה חותרת להשיג. דרישה זו לאחריות פיסקאלית מקבלת מישנה תוקף לנוכח עליית הסיכון להאטה משמעותית בכלכלה

שיש לה השלכות ישירות על ההתפתחויות בכלכלת ישראל. 

5 הגלובלית, תקציב הממשלה כפוף לשני כללים המגדירים במשותף את גודלו ואת הפער המותר בין הכנסות הממשלה להוצאותיה: תקרת הגירעון וכלל ההוצאות. תקרת הגירעון: על פי החוק, בעת אישור תקציב הממשלה אסור שהגירעון התקציבי המתוכנן יעלה על התקרה הקבועה בחוק. תקרה זו נקבעה במתווה רב שנתי שעל פיו הגירעון המרבי בשנת 2012 יהיה 2 אחוזי תוצר, בשנת 1.5 2013 אחוזי תוצר, ומ-2014 ואילך אחוז אחד מהתוצר. הגירעון לצורך זה מתייחס לכל הכנסותיה והוצאותיה הכספיות של הממשלה, למעט תשלומים על פירעון קרן של חובות הממשלה והכנסות מפירעון חובות של הציבור לממשלה (בעיקר משכנתאות שהוענקו בעבר) ומכירת נכסים (הפרטה ומכירת קרקעות). על פי החוק אין חובה לתקן במהלך השנה את התקציב אם מתברר כי הגירעון שונה מזה שנחזה בעת אישור התקציב. עם זאת, היות ותקרת הגירעון היא רב-שנתית, הרי שאם הסטיה של הגירעון מהתוואי צפויה להימשך, נדרשת התאמה לקראת שנת התקציב העוקבת. 5 בתי ההשקעות המובילים בעולם הורידו בין יוני לספטמבר בחצי נקודת אחוז את שיעור הצמיחה הממוצע החזוי ל-2012 בארבע הכלכלות הגדולות עימן סוחרת ישראל - ארה"ב, השוק האירופי, בריטניה ויפן - וקרן המטבע ובנק ישראל הפחיתו בימים האחרונים את תחזית הצמיחה שלהם למשק הישראלי.254

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

. תקרה זו 6 תקרת ההוצאות: החל משנת 2005 כפוף תקציב המדינה גם לתקרת הוצאות רב-שנתית נקבעה בשנים הראשונות להפעלתה כשיעור גידול ריאלי קבוע של התקציב משנה לשנה (בתחילה אחוז

אך החל משנת-2011 היא נקבעת בהתאם לנוסחה 

7 אחד לשנה, ומשנת-1.7 2007 אחוזים לשנה), המתחשבת בצמיחה ארוכת הטווח של המשק ובמרחק של יחס החוב הציבורי לתוצר מיעד הביניים של 60 אחוזים שקבעה הממשלה. השיעור המדויק של גידול ההוצאות מחושב על ידי הכפלת שיעור הצמיחה הריאלי הממוצע של המשק ב-10 השנים האחרונות במקדם תיקון המשקף את מרחק יחס החוב לתוצר ). ככל שיחס החוב לתוצר גדול יותר 8 מהיעד (60 חלקי יחס החוב לתוצר בשנה האחרונה לגביה יש נתונים מ-60 אחוזים כך מקדם התיקון קטן יותר ולכן גם שיעור גידול ההוצאות פוחת. כך גם ככל שהצמיחה הממוצעת לאורך זמן מואצת שיעור גידול ההוצאות יגדל. הכלל הפיסקאלי החדש מאפשר גידול בשיעור גבוה יותר בסכום ההוצאה הממשלתית לעומת השנים הקודמות (משמעות ההבדל בשנת 2011 לדוגמה הייתה תוספת הוצאה של כ- 3 מיליארד ש"ח). תקרות הגירעון וההוצאות אינן תואמות בהכרח זו לזו בכל שנה נתונה. משום כך נקבע כי הכלל המגביל יותר מבין השניים הוא שיהיה אפקטיבי. למשל, במצבים של צמיחה מהירה עשויות הכנסות הממשלה לגדול כך שהגירעון הצפוי יהיה נמוך מהתקרה. במקרה כזה, אף שניתן היה להגדיל את ההוצאות מעבר לתקרה ועדיין לא לחרוג מתקרת הגירעון, החוק אינו מאפשר זאת - הממשלה יכולה לאפשר גירעון נמוך מהתקרה, או להפחית את שיעורי המס. במקרה של צמיחה איטית, המקטינה את תקבולי המסים, הגירעון יהיה גבוה מהתקרה. במקרה כזה תוכל הממשלה להגדיל את ההוצאות בהתאם לכלל, רק אם תחליט על העלאת שיעורי המס כדי להקטין את הגירעון לתקרה הקבועה בחוק. אחרת עליה להגדיל את ההוצאות בשיעור נמוך מזה שמתירה תקרת ההוצאות, ככל שנדרש כדי שהגירעון יהיה נמוך מהתקרה. תקבולי המסים: הרוב המכריע של הכנסות הממשלה מתקבל מגביית מסים. שיעורי המס נקבעים בחקיקה, אך התקבולים בפועל משתנים גם בהתאם לפעילות במשק, המשנה את גודל בסיסי המס (הבסיסים הגדולים הם: השכר, רווחי החברות והצריכה הפרטית). עם זאת, לאורך זמן קיים מתאם ברור בין שיעורי המס לתקבולים - ככל שיורדים שיעורי המס כך פוחתות ההכנסות, גם אם המתאם אינו חד-חד ערכי. משום כך, ניתוח התמונה הפיסקאלית צריך להתחשב בחקיקה הקיימת לגבי שיעורי המס, בפרט אם זו כוללת שינויים משמעותיים בטווח הזמן הרלוונטי. בהקשר האחריות הפיסקאלית חשוב לבחון האם שיעורי המסים הקבועים בחוק מאפשרים לממשלה לעמוד ביעדים הפיסקאליים שנקבעו בכללים שאימצה. על פי החקיקה הקיימת צפויים שיעורי המס לרדת באופן משמעותי בשנים הקרובות. הרכיבים הבולטים בירידה זו הם מתווה הפחתת המסים הישירים (מס ההכנסה ומס החברות) בשנים 2012 עד 2016 והפחתת מס הערך המוסף בחצי נקודת אחוז בשנת-2013 (ראו פרק המסים בדוח זה). אובדן ההכנסות השנתי הכולל בגין הפחתות אלה לאחר השלמתן (משנת 2016 ואילך) הוא כ-14 מיליארדי ש"ח, מזה 6 התקציב עצמו הוא תקרת הוצאות שנתית: מותר לממשלה להוציא פחות מהסכום שאושר בתקציב, אך לא יותר. 7 בפועל, בכל אחת מהשנים 2005-2010 היה התקציב גדול מהתקרה שנקבעה בכלל. זאת באמצעות הוספת "קופסאות" להוצאות בגין תוכנית ההתנתקות, עלויות מלחמת לבנון השניה וצעדים להתמודדות עם המשבר ב-2009. 8 למשל, בעת הכנת תקציב 2011 הנתונים האחרונים שהיו זמינים היו לגבי הצמיחה ויחס החוב לתוצר ב-2009255

הסביבה המאקרו כלכלית והמדיניות הפיסקאלית

הפחתה של 2.5 מיליארדי ש"ח בשנת-2012 ו-4.1 מיליארדים נוספים בשנת-2013. כנגד הפחתות אלה מתוכננת העלאת מסים של 2.5 מיליארדי ש"ח על הדלקים בשנת-2012 (להרחבה נוספת ראה פרק המיסים).

ב. המלצות בתחום הפיסקאלי 

האסטרטגיה הכלכלית-חברתית שליוותה את המדיניות הפיסקאלית מאז תכנית הייצוב של 1985 ובפרט הצעדים שננקטו בעת המשבר ב-2003, שירתו את ישראל היטב במהלך משברי העשור הראשון של שנות ה-2000. אסטרטגיה זו מיצתה את עצמה וכעת נדרשת אסטרטגיה חדשה שתוביל את המדיניות הפיסקאלית בשנים הבאות. מאז הפעלת התכנית לייצוב המשק ב-1985, התבססה האסטרטגיה הכלכלית-חברתית של ישראל על הקטנה הדרגתית, אך רצופה, של משקל סך ההוצאה הציבורית ביחס לתוצר. אסטרטגיה זו אפשרה לייצב את המשק בתחומי האינפלציה ומאזן התשלומים, תוך הקטנת משקל החוב הציבורי, מעבר לעודף נכסים של המשק מול שאר העולם, שחרור מקורות למגזר העסקי והפעלת רפורמות משקיות, שייעלו את המשק הישראלי וקירבו את מבנה כלכלת ישראל לזה של כלכלות המערב. ניתן לקבוע שתהליך זה הצליח וייתכן שגלש אף מעבר לרצוי. מרבית היעדים המקרו כלכליים הושגו וסיפקו למשק הישראלי חוסן כלכלי גם בהשוואה לחזקות שבכלכלות המערב (נסייג רק שהיעד בתחום החוב הציבורי עדיין לא הושג וקיים הצורך להמשיך ולהוריד את משקלו). החוסן הכלכלי של המשק בא לידי ביטוי בעמידתו האיתנה במשבר הפיננסי שפקד את העולם בשנים 2009-2008 וביכולתו לעבור מלחמות - כמלחמת לבנון השנייה בקיץ 2006 ואירועים ביטחוניים משמעותיים כמו מבצע "עופרת 9 יצוקה" בסוף 2008, מבלי לאבד את שיווי המשקל המשקי. התיאוריה הכלכלית אינה מספקת תשובה פוזיטיבית לשאלת גודלו האופטימלי של הסקטור הציבורי. היקף ההוצאות והמעורבות הממשלתית קשורים קשר הדוק לתפיסות אידיאולוגיות הרווחות במשקים שונים, למסורות ולהיסטוריה הכלכלית של כל משק ומשק. גבולות הוויכוח המתנהל היום בעולם נעים בין הדגם הסקנדינבי, המאופיין במדיניות רווחה נדיבה וכוללנית, המחייב נטל מס גבוה, ונתפס כמתאים יותר לחברות הומוגניות יחסית במאפייני אוכלוסייתן, לדגם האמריקני, המאופיין במדיניות רווחה מוגבלת עם נטל מס נמוך (ראו איורים 3-5 בחלק הקודם). עם סיום חלק משמעותי מתהליך הקונסולידציה, ניתן לקבוע שהפרמטרים המקרו כלכליים של ישראל תוקנו ונמצאים כעת בין שני דגמים אלה. משקל ההוצאה בישראל נמוך מהממוצע במדינות המפותחות. וכן גם נטל המס בישראל נמוך מהממוצע במדינות אלו. אי לכך אנו מעריכים שהימנעות מהפחתה נוספת בנטל המס לא תפגע בתחרותיות המשק מול כלכלות בחו"ל. בחינת משקל החוב הציבורי בישראל, יחד עם אלה של מדינות ה-OECD מגלה כי נטל החוב של ישראל עדיין כבד, בוודאי ביחס לסיכונים הגיאופוליטיים הסובבים אותה, ולכן מומלץ להמשיך ולהפחית את משקלו של החוב בתוצר. הוועדה ממליצה כי הממשלה תדבוק בכללים הפיסקאליים ובד בבד תפעל להגדלת חלקה של ההוצאה האזרחית בתקציב ותחתור להגדלת משקלה בתוצר. זאת באמצעות הגבלת הגידול של ההוצאה הביטחונית ל-%1.3 לשנה (בהתאם למתווה ברודט) והקטנת הוצאות הריבית באמצעות הפחתת משקל החוב הציבורי בתוצר. לפיכך, יש להמשיך באופן עקבי ואמין את מגמת הקטנת משקל החוב יחסית לתוצר, דבר המחייב שמירת גרעון תקציבי נמוך. 9 החוסן הכלכלי של המשק הישראלי קיבל הכרה בינלאומית בהעלאת דירוג המשק על ידי חברת הדרוג Standard & Poor's256

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

לדעת הוועדה איתנותו של המשק איננה נמדדת רק בקצב צמיחתו של התוצר בטווח הקצר וקצב הקטנת משקל החוב לאורך זמן ורמת התחרותיות של המשק אל מול העולם איננה מתמצה רק בשיעורי מס נמוכים. כלכלה חזקה ותחרותית נמדדת גם בטיב מערכת החינוך, ברמת התשתיות האזרחיות, בגובה התמיכה במחקר ופיתוח, ברפואה איכותית ועוד. לפיכך, המשך השחיקה במשקל ההוצאה האזרחית עלול לפגוע במוקדם או במאוחר לא רק ברווחה אלא גם בפוטנציאל הצמיחה בת הקיימא של המשק. בנוסף ממליצה הוועדה על ביטולו של המתווה הקיים להפחתת המס הכולל את התכנית להפחתת מסי ההכנסה והחברות בשנים 2012 עד 2016 ואת הפחתת שיעור מס הערך המוסף ב-2013. הדעה שרווחה בקרב חברי הוועדה היא כי המשך יישום מתווה המס כמתוכנן במצב הנוכחי לא יאפשר עמידה ביעדי הגירעון במקביל להגדלת ההוצאות על פי התקרה הקבועה בכלל הפיסקאלי ויחייב פגיעה משמעותית

בהמשך, וככל שהמשק הישראלי יעלה על מתווה מחודש של צמיחה מואצת, 

10 בגידול ההוצאה הציבורית. ראוי יהיה לבחון מחדש מדיניות של הפחתת מיסים תוך שימת לב גם להשפעותיה על חלוקת ההכנסות (כמפורט בפרק המיסים).

ג. המשמעות המצרפית של המלצות הוועדה בתחומים השונים 

המשמעות הכספית הכוללת של סך המלצות הוועדה להשגת המטרות שהוגדרו בתחומי הקלת הנטל, הקטנת יוקר המחייה, צמצום אי השוויון וכו', עומדת על כ-60 מיליארד ש"ח בחמש השנים הקרובות, בחלוקה המפורטת בין צד ההכנסות לצד ההוצאות. צד ההכנסות: שמירה על מסגרת ההוצאות על פי כלל ההוצאה גם בשנים הבאות, כפי שממליצה הועדה אינה עקבית, על פניו, בחלק ניכר מתרחישי הצמיחה הנוכחיים, עם עמידה בתקרת הגירעון, גם לאחר ביטול מתווה הפחתות המסים. לקראת הכנת תקציב 2013 ולאור המידע הנוסף והעדכני יותר שיהיה בידי הממשלה בשלב זה לגבי הצמיחה הצפויה, אפשר שתידרש הממשלה להכריע במידה ויידרשו התאמות נוספות. הוועדה ממליצה על שורה של צעדים בתחום המיסים שמטרתם לשרת את קווי המדיניות שהנחו אותה בעבודתה, בכל הקשור להקלת הנטל על אוכלוסיית היעד (הורים עובדים לילדים צעירים), טיפול ביוקר המחייה הכללי, הקטנת אי השוויון וכיוצ"ב (לפירוט כלל הצעדים ראו פרק המסים בדוח זה). ההמלצות המפורטות בפרק העוסק בכך בדוח, מתייחסות הן להגדלת הכנסות המדינה ממסים (בדגש על העלאה פרוגרסיבית של נטל המס על הון ובעלי הכנסות גבוהות) והן להפחתות מיסים, שנועדו לשרת את המטרות שהוגדרו (בדגש על הקלת נטל המס לאוכלוסיית היעד של הוועדה וטיפול ביוקר המחייה הכללי). משמעות סך המלצות הוועדה בצד הכנסות המדינה ממסים, אשר יופנו לטובת הקלת הנטל על הציבור הרחב בהתאם למטרות שהוגדרו, נאמדת ב-30 מיליארד ש"ח במהלך החומש הקרוב. היתרה תאפשר לממשלה להימנע מירידה עתידית בהוצאה הממשלתית ואף בהגדלתה, תוך דבקות בכללים הפיסקאליים. 10 לפירוט נוסף על המתווה הפיסקאלי ראה פרק ו' בדוח בנק ישראל לשנת 2010.257

הסביבה המאקרו כלכלית והמדיניות הפיסקאלית

צד ההוצאות: על פי הנוסחה הקבועה בחוק, צפוי משקל הוצאות הממשלה בתוצר לעלות נקודתית בשנת 2013 ולהישאר ברמה דומה בשנים שלאחר מכן (בהנחת צמיחה של כ-%3.5). ביטול מתווה הפחתות המסים יתמוך בשמירה על משקל ההוצאות – שכן יקטין את יחס החוב לתוצר בהשוואה לצפוי על פי החקיקה הקיימת. לעומת היציבות הצפויה בסך הוצאות הממשלה, משקלה בתוצר של ההוצאה האזרחית ללא ריבית צפוי לעלות במעט שכן הגידול בהוצאות הביטחון, על פי מתווה ברודט, איטי יותר. ביטול מתווה הפחתות המסים יגדיל את ההוצאות, הן בזכות השפעתו על יחס החוב לתוצר והן בזכות תרומתו להקטנת הוצאות הריבית של הממשלה. גידול זה יצטרף לגידול שינבע מההסטה מהוצאה ביטחונית להוצאה האזרחית, כפי שממליצה הוועדה. מבין רכיבי ההוצאה, שיעורי הגידול של ההוצאות לשירותים ציבוריים צפויים להיות גבוהים מאלה של סך ההוצאה האזרחית, הן לאור המלצות הוועדה בכל הנוגע לשירותים החברתיים (בדגש על ההשקעה בתחום החינוך, לפירוט בנושא זה ראה פרק שירותים חברתיים בדוח) והן מאחר וחלק מתשלומי ההעברה צפויים לגדול, על פי המתווה הקיים, בשיעור מעט נמוך מזה של סך ההוצאה האזרחית. המלצות הוועדה בתחום השירותים הציבוריים מתייחסות כאמור בראש ובראשונה להגדלת שירותים חברתיים הממוקדים בהקטנת הנטל מאוכלוסיית היעד של הוועדה (הורים עובדים לילדים קטנים), אך נוגעות גם בטיפול בשירותים חברתיים חשובים התורמים לרווחה הכללית והקטנת יוקר המחייה באוכלוסיות חלשות (דוגמת תחבורה ציבורית, סיעוד לקשישים וסיוע בהמשך השתלבות בתעסוקה של אוכלוסיות ייחודיות). משמעות סך המלצות הוועדה בצד הגדלת ההוצאות בתקציב המדינה על שירותים חברתיים וציבוריים נאמדת ב 30 מיליארד ש"ח במהלך החומש הקרוב. המלצות הוועדה משקפות שינוי בסדר עדיפויות אשר בא לידי ביטוי בצד ההוצאות, ביניהן, תוספות תקציב לחינוך, לעידוד התעסוקה, לדיור, לרווחה ולתחבורה ציבורית. יישום המלצות הוועדה מחייב הצבעה על מקורות למימון התוספות האמורות, שכן הוועדה רואה חשיבות עליונה בשמירה על המסגרות הפיסקאליות של מדינת ישראל. מקורות המימון ליישום המלצות הוועדה (בצד ההוצאות) הינם הפחתה בתקציב הביטחון מחד והקצאת הרזרבה לעמידה ביעד ההוצאה ותקציב ההתאמות לשנת 2012 בכללותם, מאידך. חשוב להדגיש, כי ניצול הרזרבות שהוקצו בתקציב 2012 במלואם טרם תחילת השנה, מקטין משמעותית את יכולתה של הממשלה לבצע שינויים נוספים בתקציב ולשנות את סדר עדיפויותיה במהלך השנה. 258

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי שיתוף הציבור 

בעבודת הוועדה260

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 261
עיקרי ההמלצות - שיתוף ציבור בעבודת הוועדה

תוכן העניינים 263 ............................................................................................................................... תמצית .1 263 .................................................................................................................................... רקע .2 3. מטרות השיתוף ............................................................................................................ 264 4. ערוצי שיתוף הציבור בוועדה.................................................................................... 265 5. מאפיינים מרכזיים של שיתוף הציבור שבוצע בוועדה......................... 265 6. תוצאות השיתוף מנקודת המבט של הוועדה ............................................... 273 7. המלצות להמשך........................................................................................................................ 275 2 7 7. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. .ח נספ262

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 263

שיתוף ציבור בעבודת הוועדה 1. תמצית פרק זה מתאר את האופן שבו ניהלה הוועדה את ערוצי הדיאלוג ושיתוף הציבור שהופעלו על ידה במהלך עבודתה. הוועדה זיהתה מראשית דרכה את החשיבות לקיים מגוון רחב של ערוצים אשר יאפשרו לה להימצא בקשר שוטף עם ציבור האזרחים והארגונים. הוועדה ראתה בכך מענה לדרישות הציבור שהופנו ביחס לקשר שבין הממשלה לבין האזרחים ולתחושת הניכור כלפי הממשלה. ערוצי ההידברות הביאו בפני הוועדה שלל רעיונות, טענות ועמדות - כתובות ובמפגש ישיר – אשר העשירו את דיוניה והשפיעו הלכה למעשה על ההמלצות שגיבשה. הוועדה הפעילה את ערוצי ההידברות האלה: אתר ייעודי לעבודתה שבו הוצגו שידורים חיים של מפגשי השיתוף שקיימה ובו התקבלו פניות אליה, רשתות חברתיות, קבלת פניות בעקבות 'קול קורא', מפגשים ישירים עם אזרחים שפנו לוועדה וביקורים במאהלי המחאה. בסך הכול פנו אל הוועדה אלפים במגוון רחב של ערוצים שיפורטו להלן. הוועדה רואה חשיבות רבה בהמשך השיח שבין הציבור לבין הממשלה ומקווה כי בפועלה לשיתוף הציבור בעבודתה תרמה לקידום, לחיזוק ולפיתוח של השיח שבין הממשלה לבין האזרחים, בנושאים אשר על סדר היום הכלכלי-חברתי של המדינה. הוועדה לא מיצתה בדיוניה ובהמלצותיה את הדיון בסוגיות היסוד שהעלתה המחאה, ועל כן היא מבקשת להדגיש את החשיבות שהדיון בסוגיות אלה יימשך וכי הוא יתבצע תוך שיתוף של הציבור. 2. רקע ב– 10 באוגוסט 2011 מונתה הוועדה לשינוי כלכלי-חברתי על ידי ראש הממשלה. הוועדה מונתה על רקע התגברות המחאה שהחלה כמה שבועות קודם לכן. המחאה הופנתה, בין השאר, כלפי התנהלות הממשלה בסוגיות ספציפיות מגוונות ובהן יוקר המחיה, הדיור, הוצאות חינוך עבור ילדים בגיל הרך ועוד. המחאה גם ביטאה את תחושת המוחים כי השלטון מרוחק מהם ואת תחושת הניכור של

המוחים דרשו כבר משלב מוקדם להיפגש עם נבחרי 

1 האזרחים ביחס לנבחרי העם ומקבלי ההחלטות. העם ובראשם ראש הממשלה, וביקשו לייצר ערוץ ישיר להידברות עמם. בכתב המינוי של הוועדה נכללה התייחסות מפורשת להיבט הדיאלוג שבין הממשלה למוחים ולפיה: "במהלך עבודתו יקיים הצוות דיאלוג עם מגזרים שונים בציבור הישראלי, ובכלל זה נציגי קבוצות וארגונים, וישמע את עמדותיהם ואת רעיונותיהם לעניין צעדי מדיניות אפשריים בתחומים השונים." נוסף על האמור, ובהסכמת יו"ר הוועדה, מינה ראש הממשלה, מר בנימין נתניהו, את השר מיכאל איתן, המופקד על שיפור השירות לציבור ועל ממשל פתוח, כאחראי לסייע בפיתוח כלי ההידברות ושיתוף הציבור בוועדה. 1 למעשה, אפשר למקם את המחאה על ציר כלל עולמי של תהליכי משבר של לגיטימיות ומשבר של משילות, המתהווים למן ימי מלחמת העולם השנייה ובאים לידי ביטוי בצורות שונות, ובהן הירידה באחוזי ההשתתפות בבחירות; הירידה באמון האזרחי במוסדות המדינה; עלייתה והתבססותה של החברה האזרחית, כולל דרישתה הגוברת להשתתף בתהליכי קבלת החלטות, ועוד. תהליכים אלו הביאו להתחזקותם ולהתרחבותם של תהליכים דמוקרטיים משתפים במדינות שונות בעולם. 264

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

למעשה, הקמת הוועדה לשינוי כלכלי-חברתי כשלעצמה הייתה תגובה של הממשלה למחאה המבטאת קשב של הממשלה לקריאות אזרחיה. על רקע דרישות המוחים והרוח שעלתה מן המחאה בכל הנוגע לתחושות של אזרחים כי השלטון 'אטום', כי קולם אינו נשמע וכי הם מעוניינים להשפיע על סדר היום הציבורי, ובהמשך לכתב המינוי, היה ברור כי חובתה הערכית והפורמאלית של הוועדה היא ליצור ערוצים לשיתוף הציבור בעבודת הוועדה. במרוצת הימים הראשונים להקמת הוועדה, ומתוך ראיית החשיבות והמורכבות שבניהול הדיאלוג והקשר עם האזרחים, הוקם בוועדה צוות הידברות בראשות יו"ר הוועדה, פרופ' מנואל טרכטנברג, שמטרתו 2 לסייע לוועדה בהגדרת ערוצי ההידברות והשיתוף ובביצועם. צוות הוועדה, בסיוע צוות השר איתן וצוות האגף לתכנון מדיניות במשרד ראש הממשלה, גיבשו בתוך ימים ספורים את התפיסה שעמדה ביסוד תהליכי השיתוף שהופעלו על ידי הוועדה. תהליכי השיתוף שגובשו והופעלו בוועדה הושפעו ממגמות כלל-עולמיות (המתפתחות במדינות שונות בהיקפים ובאופנים שונים) של תהליכי שיתוף ציבור ושל המעבר ההדרגתי מדמוקרטיה ייצוגית לדמוקרטיה שיתופית (או השתתפותית) / דיונית (דליברטיבית). כן הושפעו מן האפשרות להסתייע בערוצים הטכנולוגיים הקיימים המאפשרים מגוון רחב של ערוצי שיתוף, כתשתית לשיתוף רחב היקף, זמין ומהיר מאי פעם בעבר. בפרק זה נבקש לתאר את התהליכים ואת ערוצי שיתוף הציבור אשר הופעלו על ידי הוועדה במרוצת ימי עבודתה. הוועדה רואה חשיבות בתיאור זה מכמה סיבות: התקדימיות שבהפעלתם במסגרת של ועדה ממשלתית; החשיבות שהייתה בתהליכים כשלעצמם ותרומתם לעבודת הוועדה, וכן - מיעוטו של ידע כתוב על אודות תהליכי שיתוף ציבור שהופעלו בישראל ובפרט במסגרת עבודתם של גופים ממשלתיים ובהם ועדות. ייחודם של תהליכי השיתוף בוועדה שיתוארו להלן, נובע גם ממשך זמן העבודה הקצר של הוועדה, מהצורך להיערך במהירות להפעלת כל ערוץ מערוצי שיתוף הציבור – החל משלב גיבוש המטרות והעקרונות דרך שלב התכנון ועד להפעלתו הלכה למעשה. (מדובר בתהליכים שהתגבשו תוך כדי תנועה, תוך תגובה לתהליכים שהתרחשו במסגרת המחאה, ובהינתן מגבלות שונות), ולבסוף ייחודם נובע גם מהיקף ערוצי השיתוף ומהיקף ההשתתפות בפועל שהוועדה יצרה. 3. מטרות השיתוף בהגדרת תהליכי השיתוף שהופעלו על ידי הוועדה הושם דגש על שלוש ממטרות השיתוף שמקובל להתייחס אליהן: 1. מענה לרצון האזרחים בקשר עם הוועדה (ועם השלטון): לייצר מענה לדרישת האזרחים להישמע, לכך שיקשיבו להם ולהשפעתם על תהליכי קבלת ההחלטות של הוועדה, על ידי העמדת ערוצים מגוונים למטרה זו (בנושא זה היה צורך לשים דגש על יצירת במה לשמיעת אזרחים שאינם מאוגדים בהכרח בארגונים מייצגים - "אזרחים פרטיים" - מתוך הבנה שהמחאה היא בראש ובראשונה מחאת האזרחים); לייצר ערוצי הידברות גם כמענה לסדר היום שהעלתה המחאה שחייב פתיחת ערוצי הקשבה. 2 חברי הצוות: מר שחר כהן, חבר הוועד המנהל בעמותת נובה (חבר הוועדה), מר גידי גרינשטיין, מייסד ונשיא מכון 'ראות', מר אהוד פראוור, ראש האגף לתכנון מדיניות במשרד ראש הממשלה, מר ניר הירשמן, נציג השר מיכאל איתן, וראשי צוות הרשתות החברתיות של הוועדה (צוות מנואל) – גב' שירי פרציגר כהן וד"ר אורן צוקרמן. למרכז הצוות מונה מר יובל אלגרבלי. כן סייע לצוות בעבודתו מר רונן גופר, מומחה לדמוקרטיה השתתפותית מקרן מנדל-ישראל. 265

עיקרי ההמלצות - שיתוף ציבור בעבודת הוועדה

2. ערוץ ליצירת קשר ישיר עם האזרחים השותפים למחאה: לייצר ערוץ ישיר למפגש אנושי עם אזרחים שיאפשר הקשבה בלתי אמצעית לכאביהם, לרצונותיהם, לעוצמת המחאה ביחס לנושאים השונים ולמשקולות שהם שמים לצד כל טענה ודרישה. 3. ערוץ לקבלת ידע ומידע: לקבל ידע ומידע מאזרחים - ביחס לסדר היום החברתי-כלכלי (מה חשוב להם / מה מפריע להם / מה הם רצונותיהם) וביחס לנושאים אשר על סדר היום של הוועדה כפי שהוגדרו בכתב המנדט, מידע שיכול להעשיר את הדיון בוועדה בפריטי מידע / בהצעות לפעולה / ברעיונות חדשים. תהליכי שיתוף ציבור נעשים לא פעם גם כדי ללמוד מהציבור לגבי היבטים יישומיים של ההחלטות המתקבלות. הדבר נכון כאשר יש נושא מוגדר ובעלי עניין מוגדרים. בוועדה דובר בסדר יום מתגבש מיום ליום ובהליכי שיתוף משלב מוקדם של עבודתה. לכן היבט זה של תהליך השיתוף לא קיבל ביטוי מרכזי. 4. ערוצי שיתוף הציבור בוועדה לאור מטרות השיתוף הועמדו לשימוש כמה ערוצים מרכזיים לשיתוף אזרחים בעבודת הוועדה. הערוצים לא התפתחו כמקשה אחת אלא בתהליך מדורג וקצר, ויצרו בפועל כמה פלטפורמות משלימות: א. אתר שיתוף הציבור: התאמת האתר לעבודת הוועדה - קבלת פניות, קבלת תגובות, רעיונות וניירות עמדה; שידור מפגשי השיתוף של הוועדה ב. רשתות חברתיות: פייסבוק, טוויטר, בלוג ויו-טיוב ג. אתר הוועדה => 'קול קורא' לקבלת פניות מהציבור בדוא"ל ד. ביקורים של יו"ר הוועדה וחברים בוועדה ובצוותיה במאהלים ה. מפגשי שיתוף מובנים עם אזרחים שפנו לוועדה וכן מפגש עם נציגי מאהלים ועם נציגי הסטודנטים להלן יובא תיאור קצר של כל אחד מהערוצים והאופן שבו הוא פעל בימי עבודת הוועדה. 4א. אתר שיתוף הציבור אתר שיתוף הציבור (www.shituf.gov.il) הוא חלק מפרויקט הממשל הפתוח המפעיל בשנתיים האחרונות פרויקטים של שקיפות ושיתוף הציבור בעבודת הממשלה. אתר שיתוף הציבור - הוועדה לשינוי חברתי כלכלי, www.hidavrut.gov.il נפתח ביום השישי לעבודת הוועדה במטרה לאפשר את חשיפת הציבור להליך עבודת הוועדה ולקדם את שיתוף האזרחים בתהליך. לצורך תפעול האתר נשכר צוות ייחודי אשר עסק בעריכה ובהפקה של תכני הווידיאו לאתר. האתר נתן לוועדה את האפשרות לעשות שימוש בתשתיות הטכנולוגיות הקיימות בו כדי להרחיב את מעגל האזרחים שיכולים להגיב על נושאים אשר על סדר יומה או להעלות בפניה נושאים אשר ראוי שיהיו על סדר יומה. כן אפשר האתר לציבור הרחב לצפות במפגשי שיתוף הציבור שהיא קיימה בשידור חי, ובכך למעשה פתח את דיוניה לקהל הרחב. באמצעות האתר יכלו גם הצופים במפגשים להגיב 'און-ליין' לשידורים, ותגובות מרכזיות שניתנו במהלך המפגשים אף הובאו, בעת המפגשים, בפני חברי הוועדה. לצד אלו יכלו הגולשים לקרוא הצעות והערות של אזרחים אחרים, לדרג הצעות אלו ולהגיב עליהן, וחשוב מכול – להציע לוועדה הצעות משל עצמם.266

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

כמו כן, כדי להפוך את האתר לבימת שיח פתוחה, אפשר האתר לגולשים להעלות מאמרי דעה, חלקם ביקורתיים מאוד, כלפי מדיניות הממשלה. במסגרת זו פורסמו 66 מאמרי גולשים. עוד הועלו לאתר 75 ניירות עמדה בנושאים שונים. באתר שודרו און-ליין 8 מפגשי השיתוף של הוועדה. שידורים חיים אלה הועברו גם לאתרי החדשות

תקצירי המפגשים הועמדו לצפיית הציבור באתר גם לאחר השידורים. 

3 המרכזיים לאורך כל ימי הדיונים. נספרו למעלה מ-50 אלף כניסות לאתר. כל כניסה ארכה בממוצע כ-5 דקות ונצפו במהלכה בממוצע 3.46 עמודים. נתונים אלה אינם משקפים את מספרי הגולשים אשר צפו בשידור באתרי החדשות, המייצגים מאות אלפי גולשים אשר צפו בשידורים בפועל. בסה"כ נאספו באתר 3,336 הצעות גולשים לוועדה. כמו כן, נאספו למעלה מ-1,874 תגובות של גולשים על השידורים החיים ועל הצעות של גולשים אחרים עד ליום 19.9.11. נתונים נוספים מופיעים בנספח המצורף לפרק זה. נושאים מרכזיים אשר עלו באתר במסגרת הצעות הציבור לוועדה הם: בתחום הדיור: הוזלת ריביות על משכנתאות, תכנית ארוכת טווח לדיור בר השגה, טיפול נכון בתכנון ובשיווק קרקעות, הוזלת מחירי הדיור ועידוד הבנייה. בתחום השירותים החברתיים: שיפור התחבורה הציבורית כנקודה קריטית הגורמת ליצירת בעיות אחרות, שוויון בנטל החברתי בין המגזרים השונים, חינוך והשכלה גבוהה, מימון מעונות לגיל הרך והרחבת שעות פעילות המעונות כדי לאפשר יום עבודה ארוך יותר. בתחום התחרותיות והמחירים: פיקוח על מוצרי יסוד והגברת התחרותיות במשק. בתחום המיסוי: ביטול אגרת הטלוויזיה, הפחתת הארנונה והפחתת המע"מ על מוצרי יסוד. אתר הידברות - כללי הפעולה אתר 'הידברות' עשה שימוש בניסיון שנצבר במסגרת הפרויקט האינטרנטי של "שיתוף הציבור", והופעל כחלק מתשתית זו. בהפעלתו הוגדרו כמה כללים מנחים: 1. שקיפות מלאה ביחס לשימוש בהצעות א. עם קבלת ההצעה באתר קיבל כל גולש דוא"ל המאשר את קבלת ההצעה. ב. הצעות הגולשים הועברו ככתבן וכלשונן לרכזי צוותי הוועדה השונים ולרכז הוועדה, והודעה על כך נשלחה לגולשים. ג. הצעות הגולשים סוכמו לתקצירי מנהלים, והם הועברו לרכז הוועדה ולרכזי הצוותים כדי לאפשר להם להביא בחשבון ביתר קלות את ההצעות בין מכלול השיקולים. התקצירים פורסמו באתר. ד. תגובות הציבור הועלו במסגרת השידורים החיים של הוועדה והוצא סיכום יומי לימי השימועים ובו נכללו גם התגובות וההצעות של הגולשים. ה. כלל מציעי ההצעות יקבלו הודעה על פרסום הדו"ח וקישור למסקנות הרלוונטיות לצוות המשנה שאליו הם ביקשו להעביר את הצעתם. 3 אתרי החדשות שהעבירו בשידור חי את הדיונים היו פורטלי Ynet, Walla!, ערוץ Nrg ,2, נענע10, כלכליסט, דה מרקר וגלובס.267

עיקרי ההמלצות - שיתוף ציבור בעבודת הוועדה

2. מתן חופש מרבי לכל סוג של הבעת דעה, תוך הגדרה ברורה של גבולות השיח לגולשים ניתנה האפשרות לומר את אשר על לבם במסגרת האתר, כולל דברי ביקורת נגד הממשלה, המדינה ומוסדותיה. עם זאת, במסגרת התחייבות האתר כלפי הגולשים נכתב בבירור כי צוות האתר מתחייב "... לשמור על דיון מכובד ולעשות כל שביכולתו על מנת להסיר תגובות הנושאות אופי פוגעני...". הלכה למעשה נמחק אחוז מזערי בלבד של הצעות (6 מתוך 3,336) על רקע אופי פוגעני כאמור. 3. הקפדה על עדכון מהיר של האתר. 4 ב. רשתות חברתיות: פייסבוק, טוויטר, בלוג ויו טיוב הוועדה החליטה על שימוש בריבוי ערוצי מדיה אינטרנטית במגמה ליצור קשר בלתי אמצעי בין ציבור גולשים רחב לבין קבוצה מצומצמת של מומחים (חברי ועדה) שעוסקים בעבודה אינטנסיבית. השימוש בכל ערוץ התמקד באפיוניו המרכזיים ובהתאמתם למטרות שהוגדרו: יו-טיוב – כמדיום השם דגש על תקשורת בלתי אמצעית, קלה להפצה, הכוללת גם מאפיינים לא מילוליים אך מוגבלת בהשתתפות שהיא יוצרת; בלוג – כפלטפורמה אישית היוצרת ראשית שיחה עם הגולשים; פייסבוק - כפלטפורמה אקטיבית לדיון רב-משתתפים, פתוח, שמאפשר לגולשים עצמם לבחור את נושא הדיון ללא "הכתבה מלמעלה", פלטפורמה המייצרת דינמיקה של 'כיכר העיר', שבה הגולשים מכתיבים את הדיון יותר מאשר "בעל הפלטפורמה". עיצוב פלטפורמת פייסבוק מאפשרת לגולשים "לחתום על מנוי" לדיונים ("fans" או “like”), וכך לקבל עדכון על הקיר שלהם בכל פעם שיש עדכון או תגובה. מנגד זוהי פלטפורמה סגורה מקודמותיה שכן רק מי שהצטרפו אליה שותפים לדיונים המתנהלים במסגרתה והיא אינה פתוחה לכול. הוועדה הפעילה אפליקציה שהתמודדה עם הצורך להעביר את עיקרי הדיונים מהפייסבוק לוועדה ולהתגבר על מבנה הדיון בפייסבוק שמקשה על מיון הדיון ועל תמצותו; טוויטר – כפלטפורמה לשיחה תמציתית, אינטנסיבית, מהירה ומבוזרת מאוד, שאין בה שום שליטה או יכולת פיקוח, ללא דף אחד שמרכז את השיחה. זוהי פלטפורמה אופטימאלית כבמה לקישורים לפלטפורמות האחרות באמצעות הוספת קישור לתוכן נוסף – לווידיאו ביו-טיוב, לפוסט בבלוג, לדיון בפייסבוק, לכתבה שהתפרסמה באינטרנט או למסמכים רשמיים רלוונטיים שמאוחסנים באתרים שמאפשרים גישה פתוחה (לדוגמה, פלטפורמת scribd). גם כאן, הוגדרו על ידי הוועדה עקרונות פעולה, הדומים בעיקרם לעקרונות שהוגדרו בערוצי ההשתתפות האחרים, אך הותאמו למדיום החברתי: שקיפות במשמעות כפולה: בהירות לגבי מי אנחנו, את מי אנחנו מייצגים ומה המקורות העומדים לרשותנו ופתיחות והעברת מידע רב ככל שאפשר מהוועדה לציבור. חשיבותה של שקיפות במדיום המבוסס על דיאלוג רבה. היא מבססת את אמינות הדובר והופכת אותו לשותף בשיח. ללא שקיפות ואמינות לא ייתכן דו-שיח מהותי. בעבודה במדיות החברתיות הודגש כי מטרת מפעיליהן להיות צינור בין זירות השיח החברתיות לוועדה בשני הכיוונים. מיידיות: זירות המדיה החברתית פועלות בקצבים שונים לחלוטין מזירות המדיה המסורתיות ובהתאם לכך הציפייה של המשתתפים בהן למידע ולתשובות תוך פרקי זמן קצרים גבוהה מאוד. עקרון המיידיות קובע ששאלות וטענות יקבלו מענה בתוך שעות ספורות, גם אם הוא מענה חלקי בלבד. משני משתנים אלו נבע העיקרון השלישי שעניינו בשיתוף פעולה: עבודת צוות הרשתות החברתיות חייבה שיתוף פעולה של חברי הוועדה והיועצים לה. העבודה בערוצי השיתוף של הרשתות החברתיות התבצעה בשלושה שלבים מרכזיים:268

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

שלב ראשון - ביסוס הערוצים נוכחות של גוף מוסדי במדיה החברתיות מתקבלת בדרך כלל באי-אמון, אם מפאת שימוש לא נכון בעבר במדיה ואם מפאת התחושה הרווחת שהמדיה החברתית הן המגרש של הציבור. כדי ליצור אמון ראשוני ומקום לשיחה פעל צוות הרשתות החברתיות תוך שמירה אדוקה על עקרונות השקיפות והמיידיות והתאמת שפת התקשורת לכלי - לשחרור של מידע, תמונות, סרטונים ודיווחים בזמן אמת. שלב שני - אתגרים והזדמנויות בפתיחת ערוצי ההקשבה כפי שציינו, המדיה החברתית היא מדיה דיאלוגית ועובדה זו יוצרת אתגרים מצד אחד והזדמנויות מצד שני. ברגע שהושתתו זירות השיחה, התחיל לנבוע זרם של שאלות, הערות, ביקורת והצעות. זרם זה הוא הזדמנות חשובה הקיימת בשיתוף הציבור על ידי המדיה החברתית - לא רק מקור לרעיונות ולהצעות אלא ססמוגרף המודד את עוצמתן של המצוקות השונות בציבור. הוא גם אתגר בכל הנוגע למיון התגובות, למענה להן ולהעברת עיקריהן לוועדה. בשלב זה הייתה חשיבות רבה לשיתוף הפעולה של חברי הוועדה: ראשי צוותים התארחו בפייסבוק וענו על שאלות הגולשים, תרמו פוסטים לבלוג וענו על שאלות מטוויטר. פעילות זו אפשרה להתמקד בנושאים ספציפיים מחד גיסא ולייצר קשר בלתי אמצעי בין הציבור לבין האנשים ש"יקבעו את גורלם" מאידך גיסא. שלב שלישי - התכנסות ושיח מקצועי עם כניסת הוועדה לשלב כתיבת הדוח השתנה גם אופי השיחה. כתיבת הדוח התבצעה בדלתיים סגורות. השיח השתנה מדיון שמעודד שאלות רבות ככל האפשר לדיון מוגבל באופיו. אווירת השקיפות והשיתוף שנוצרה בשלב הראשון וקצב הדיאלוג הומרו בשלב זה בשיח מתמקד באיסוף שאלות "בוערות" בנושאים כלליים (למשל: מה הם מדינת רווחה, חוק ההסדרים, חוק הווד"לים) ובמענה להן. באופן זה נמשך בו הדיון וההשתתפות גם ללא מתן מידע שוטף כבתחילה, על הנעשה מאחורי הדלתיים הסגורות של ישיבות הוועדה. במקביל נוצל שלב זה למתן ידע בסיסי לגבי מונחי יסוד בכלכלה ולשיח של "חינוך כלכלי" בזירות החברתיות. כך שוחררו פוסטים של מונחי יסוד בכלכלה בבלוג, נערכו דיונים כלכליים ארוכים בטוויטר ואף נערך רב-שיח עם כלכלנים. הנושאים המרכזיים אשר עלו במסגרת הצעות הגולשים באתרי המדיה החברתית לוועדה: בתחום הדיור: פתרונות דיור לצעירים ולסטודנטים; גובה הסיוע בשכר-דירה לאנשים בעלי מוגבלות; פיקוח על מחירי השכירות; הגבלה, פיקוח ומיסוי על דירות לתושבי חוץ ועל קרקעות לא מנוצלות לבנייה. בתחום השירותים החברתיים: תחבורה ציבורית; חינוך – חינוך חינם לילדים מגיל 3, הכרה בהוצאות פעוטון ו/או סיוע מטפל/ת וקצבאות לאוכלוסיות שונות (קצבאות ילדים, נכים, ניצולי שואה וכיו"ב). בתחום התחרותיות והמחירים: חקיקה בנוגע לפרסום עלויות של מוצרים; הוזלה של מחירי המים בפריפריה; עידוד צמיחתם של העסקים הקטנים והעצמאיים וסיוע להתפתחותם כדי להילחם במונופוליזציה; מיסוי דיפרנציאלי; הגברת התחרותיות ופתיחת השוק למתחרים נוספים במוצרים בסיסיים. בתחום המיסוי: מיסוי עקיף דיפרנציאלי; מע"מ נמוך על מוצרי יסוד ומע"מ גבוה על מוצרי מותרות; מיסוי על "כלכלה שחורה" ועל "כסף שחור"; העלאת מס החברות; הפחתת המיסוי העקיף (בדגש על הבלו ועל מכס על מוצרים שאינם מיוצרים בארץ וכיו"ב) ומס עיזבון.269

עיקרי ההמלצות - שיתוף ציבור בעבודת הוועדה

כללי: לצוות זה הועברו הצעות בנושאים כלליים נוספים; למשל: הגברת האכיפה על ידי מוסדות המדינה האמונים על כך; העלאת גיל הפרישה מצה"ל; לימוד כלכלה ומשק בית בחינוך העל יסודי והגברת השקיפות והבנתו של הציבור בנוגע לתקציב המדינה. צוות הרשתות החברתיות העביר לצוותי הוועדה את ההצעות העיקריות שהועלו במסגרת ערוץ זה. לנתונים נוספים על פעולת הרשתות החברתיות ראה את הנספח המצורף. 4 ג. אתר הוועדה: 'קול קורא' ופניות שהתקבלו במענה לו ביום 14.8.11, ארבעה ימים לאחר מינויה, פרסמה הוועדה 'קול קורא' לאזרחים להעביר לוועדה את התייחסויותיהם לא יאוחר מיום 20.8.11. לאחר שקיבלה מאות פניות, ומשפנו אזרחים רבים בבקשה להעביר פניות גם לאחר המועד האחרון שנקבע, האריכה הוועדה את המועד האחרון לקבלת התייחסויות עד ליום 24.8.11 בשעה 14:00. בסך הכול קיבלה הוועדה בערוץ זה במשך ימי הפעלתו 1,391 פניות. לתהליך מיון הפניות הוגדרו שתי תכליות מרכזיות: א. העברת רעיונות הפונים ותוכני פנייתם לחברי הוועדה ב. איתור פניות שיהיה להופעת כותביהן בפני הוועדה ערך מוסף על קריאתן בלבד. בהתאמה לתכליות אלו גובשו לוועדה מעת פרסום ה'קול הקורא' עקרונות מנחים לטיפול בפניות: � אחידות במיון: קביעת פרמטרים אחידים למיון כל הפניות (אלו קיבלו ביטוי בקובץ אקסל ששימש את כל העוסקים במלאכת המיון). � שקיפות: תוצאות המיון יהיו גלויות לצוות הוועדה ולציבור (מופיעות להלן). � מיידיות: לאור לוחות הזמנים הקצרים לעבודת הוועדה ניתן דגש להעברה מהירה של מידע מהפניות, ושל הפניות גופן אל חברי הוועדה, אל צוותיה ואל מרכזי הצוותים. בהתאם לאמור קוטלגו כל הפניות שהתקבלו במענה ל'קול הקורא' לפי הפרמטרים האלה: א. פרטי הפונה: פרטי התקשרות, מועד קבלת הפנייה, שייכותו של הפונה (אזרח פרטי או שייך למאהל, מייצג ארגון או איגוד, נבחר ציבור, איש מקצוע בתחום הפנייה). ב. תחום העיסוק של הפנייה: הפניות סווגו בהתאם לצוותי המשנה של הוועדה. במקום שבו פנייה כללה יותר מתחום אחד סווגו תחום ראשי ותחומים משניים (ללא דירוג מהותי ביניהם). פניות שהציגו תפיסה כללית סומנו כ'כוללניות'. כן נכללו הסיווגים האלה: 'סיפור אישי'; 'על הוועדה' – פניות שהתייחסו לדרך עבודת הוועדה וכד'; שינוי שיטת הממשל; שינוי השיטה הכלכלית. ג. היקף הפנייה וסוגה: נעשתה הבחנה בין הצעה קונקרטית למקבץ הצעות קונקרטיות בתחום אחד או יותר מתחומי העיסוק של הוועדה והייתה התייחסות ל'הצעה לכיוון פעולה' וכן לפנייה 'כוללנית'. ד. נייר עמדה: נבדק אם צורף לפנייה נייר עמדה. ה. קבצי רעיונות: פניות אשר כללו רעיון קצר, ללא פיתוח מלא שלו, שנראה היה שהוא מתייחס לנושאים אשר על סדר היום של הוועדה או של מי מצוותיה, תוארו במשפט קצר כדי להבטיח שהרעיון הגלום בהן יובא בפני חברי הוועדה וצוותיה.270

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

מניתוח כלל הפניות לוועדה בערוץ זה (1,391 פניות) עולה ההתפלגות הזו: כ–%29 מהפניות עסקו בתחום השירותים החברתיים. כ–%22.7 מהפניות עסקו בתחום הדיור. כ–%20.1 מהפניות עסקו בתחום המיסוי. כ–%15.2 מהפניות עסקו בתחום התחרותיות ויוקר המחיה. כ–%13 מהפניות עסקו בתחומים אחרים שסווגו כ'כללי' וכללו את קטגוריות המשנה של התייחסות לשיטה הכלכלית-חברתית, שינוי שיטת הממשל, עבודת הוועדה ונושאים אחרים. ביחס לאפיון הפונים עולה ההתפלגות הזו: כ–%79.9 מהפונים היו אזרחים פרטיים. כ–%9.3 מהפונים היו אנשי מקצוע בתחום הפנייה. כ–%5.6 מהפונים פנו בשם ארגון חברתי. כ–%4 מהפונים פנו בשם ארגון בעלי עניין (איגוד מקצועי וכד'). כ–%1.2 מהפונים היו נבחרי ציבור. נתון מעניין ביותר הוא ש %80.4 מהפונים היו גברים ורק %19.6 מהפניות התקבלו מנשים. העברת מסמכים לצוותי הוועדה ולחבריה סיווגן של כל הפניות רוכז בגיליון אקסל שהועבר לרכזי הצוותים ואּפשר להם גם להגיע באמצעותו לכל אחת מן הפניות גופה. לצד קובץ האקסל הועברו למרכזי צוותי הוועדה ולחברי הצוותים והוועדה שהשתתפו במפגשים ניירות עמדה מרכזיים שהתקבלו במענה ל'קול הקורא'. בסך הכול הועברו בדרך זו 320 ניירות עמדה (%23 מכלל הפניות). בנוסף הועברו למרכזים תמציות של הרעיונות שנכללו בקובצי הרעיונות שתוארו לעיל. בערוץ זה הועברו 250 תמציות (%18 מכלל הפניות). יצוין כי חלק מהפניות כללו סיפור אישי, התייחסות כוללנית ללא פירוט של רעיון מוגדר או אמירות כלליות. כמו כן יובהר כי פניות רבות כללו התייחסות ליותר מנושא אחד. נוסף על האמור, וכדי לקדם את התכלית השנייה שנזכרה לעיל הנוגעת להופעת פונים בפני הוועדה, נדרשה מערכת פרמטרים נוספת. זו התבססה על הידיעה כי משכי הזמן העומדים לרשות הוועדה באופן כללי ולצורך עריכת מפגשי שיתוף הציבור קצרים ועל כן יופיעו בפניה רק אחוז קטן מבין הפונים (שטף הפניות גדל מדי יום בלמעלה ממאה פונים). לאור האמור נסקרו הפניות בהקשר זה גם על בסיס הפרמטרים האלה: א. בקשת הפונה להופיע בפני הוועדה ב. מידת התרומה של הפנייה להצגה בפני הוועדה: הפניות סווגו על-פי מעגלים של רלבנטיות להופעה בפני הוועדה מבחינת תוכנן. זאת על בסיס שיקולים של מידת הקוהרנטיות, הפיתוח והבהירות של הרעיון המוצע, הקשר של הרעיון לתחומי העיסוק של הוועדה ומידת התרומה של הפנייה להבנת הנושא/התחום. 271

עיקרי ההמלצות - שיתוף ציבור בעבודת הוועדה

בעת הגדרת הפונים אשר יוזמנו להופיע בפני הוועדה נלקחו בחשבון גם השיקולים האלה: א. ייצוג הולם לפי קבוצות באוכלוסייה: פריפריה ומרכז (ככל שנמסר מידע על כך על ידי הפונים), נשים וגברים, יהודים וערבים (ככל שאפשר היה לזהות מהפנייה), דתיים וחילוניים, עולים חדשים וכיו"ב ב. גיוון הרעיונות בתוך תחום העיסוק של הצוות העורך את המפגש או בין תחומי העיסוק של הוועדה במפגש של חברי וועדה ג. אזרחים פרטיים מול נציגים: יצירת תמהיל בין אזרחים פרטיים לארגונים ממוסדים ולנבחרי ציבור. הזמנת הפונים לכל אחד ממפגשי הוועדה בוצעה בשיתוף פעולה עם מרכזי כל צוות ועם מרכז הוועדה, לאחר שאלו קיבלו את כל המידע שתואר לעיל מבעוד מועד. בסך הכול הופיעו בפני הוועדה 90 מן הפונים שפנו אליה במסגרת 'הקול הקורא'. 4ד. מפגשי שיתוף של הוועדה עם הפונים כפי שפורט לעיל, יושב ראש הוועדה החליט כי חברי הוועדה יקיימו מפגש ישיר עם פונים שפנו לוועדה. הוועדה קיימה בסך הכול 8 מפגשים: ארבעה מפגשים בראשות יו"ר הוועדה, מהם שניים כלליים, האחד עם נציגי מאהלים והאחד עם נציגי הסטודנטים, ועוד ארבעה מפגשים של כל אחד מצוותיה המקצועיים. בסך הכול הקדישה הוועדה כ–24 שעות למפגשי שיתוף הציבור. פירוט על המפגשים מופיע בנספח לפרק זה. מתכונת עריכתם של מפגשי שיתוף הציבור של הוועדה וצוותיה הוועדה קבעה מסגרת למפגשים במטרה להבטיח להם מתכונת אחידה ושוויונית ככל האפשר בהתייחסות לפונים השונים, השמה דגש על מתן האפשרות הנוחה והמכבדת לקיום השיח ועל שקיפות. נקבעו כמה עקרונות ורכיבים למתכונת המפגשים: � יוזמנו רק משתתפים אשר הגישו פנייה לוועדה; � יושם דגש על יצירת תמהיל פונים מגוון ככל האפשר בכל מפגש, כמפורט לעיל; � לכל פונה יינתן פרק זמן זהה להציג את דבריו (10 דקות); � לאחר דבריו יינתנו מספר דקות נוספות להציג שאלות והבהרות למשתתף על ידי צוות הוועדה; � המפגשים ישודרו בשידור חי באתר הוועדה (ובערוצי חדשות שבחרו בכך); � בכל מפגש יתקיימו שתי 'פריצות' לשם הצגת דבר הגולשים באתר שיתוף הציבור וברשתות החברתיות ולהצגת שאלותיהם למושב; � כל פונה שזומן להשתתף קיבל תדרוך טלפוני ובמייל לפני הגעתו למפגש בדבר מתכונת המפגש וכללי התנהלותו; � לפני כל מפגש קיבל כל אחד מחברי הוועדה והצוות המקצועי הרלבנטי למפגש תיקייה ובה פניות הפונים שיופיעו במפגש, סדר הדוברים ומידע על מתכונת המפגש. הוועדה השתדלה שלא לחרוג מן המתכונת שנקבעה, כדי להבטיח את מטרותיה, ולמעט מספר מצומצם של חריגים אף עמדה בכך. 272

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

בסך הכול הופיעו בפני הוועדה במתכונת זו 90 פונים. המפגש שלפני האחרון של הוועדה יוחד לשמיעת נציגי מאהלים שפנו לוועדה. מפגש זה התנהל במתכונת מעט שונה: זומנו למפגש גם פונים שהביעו את רצונם להיפגש עם הוועדה בערוצים נוספים על ה'קול הקורא'. המפגש היה ארוך מקודמיו ונוהל כמפגש פתוח שבו כל מוזמן רשאי לדבר בכל נושא שנראה לו חשוב שיובא בפני הוועדה. לאחר מפגש זה קיימה הוועדה מפגש נוסף עם נציגי סטודנטים שכלל גם הוא נציגים שהביעו את רצונם להיפגש עם הוועדה בערוצים נוספים ל'קול הקורא'. מפגש זה נעל את מפגשי השיתוף של הוועדה. יצוין כי יושב ראש הוועדה ניהל 4 מן המפגשים שהוועדה קיימה. בדבריו במהלך המפגשים עמד באופן ישיר וברור על ערכם, על חשיבות הנאמר בהם ועל חשיבות קיומם של ערוצים לשיתוף ולדיאלוג. רוח זו השפיעה על כלל המפגשים. 4ה. ביקורים של יו"ר הוועדה וחברים בוועדה ובצוותיה במאהלים במהלך תקופת עבודתה של הוועדה ערכו יושב ראש הוועדה, חבריה וחברי צוותי המשנה ביקורים במאהלים מרכזיים ברחבי הארץ. במסגרת ביקורים אלו נחשפו חברי הוועדה באופן בלתי אמצעי להלכי הרוח והקשיבו למצוקות שעלו מן השטח. רשמי הביקורים הובאו בפני מליאת הוועדה. הדיונים שנוהלו בביקורים וכן האינטראקציה עם המוחים, לרבות הרגשית, הותירו את רשמיהם על החברים. בנספח מובא פירוט המפגשים הרשמיים שנערכו על ידי הוועדה. יצוין כי בנוסף למפורט שם נערך מספר רב של ביקורים בלתי רשמיים של חברי ועדה במאהלים. בנוסף ערך השר מיכאל איתן מפגשים ב-15 מאהלים ברחבי הארץ, ופירוטם מופיע אף הוא בנספח.273

עיקרי ההמלצות - שיתוף ציבור בעבודת הוועדה

5. מאפיינים מרכזיים של שיתוף הציבור שבוצע בוועדה באופן כללי אפשר למקם את הליכי השיתוף שבוצעו בוועדה על סולמות ההשתתפות המקובלים כמצויים בשלב שבין הליכי היוועצות להליכי השתתפות (לא דובר בהליכים סמליים, מניפולטיביים של 'מס 4 שפתיים' וגם לא בתהליכי יצירת שותפות). תהליכי השיתוף שהופעלו בוועדה כללו כמה רכיבים תקדימיים ומחדשים, והוועדה מקווה כי הפעלתם תתרום לגוף הידע הנצבר בנושא בישראל ולאפשרויות לשיתוף ציבור שיופעלו בעתיד: � ועדה שכתב המינוי שלה מאזכר את הצורך בביצוע דיאלוג עם הציבור; � שר בממשלה מונה כאחראי לסייע בפיתוח כלי ההידברות ושיתוף הציבור בוועדה; � הופעלו בו-זמנית מגוון רחב של ערוצים – ישירים ומבוססי טכנולוגיה עדכנית ליצירת שיתוף הציבור; � מפגשי שיתוף הציבור הוקלטו ושודרו און-ליין באתר שיתוף הציבור וכן בערוצי חדשות שונים; � הוועדה קיימה שורה של הליכי שיתוף שכללו אלפי אזרחים וזאת בפרק זמן קצר ביותר; � הוועדה שיתפה את הציבור בנושאים המצויים בליבת עשייתה (ולא בנושאים שוליים, כפי שקורה לעתים, שבהם אין למשתף מה להפסיד מעצם עריכת השיתוף). 6. תוצאות השיתוף מנקודת המבט של הוועדה תהליכי שיתוף ציבור לסוגיהם מעלים חששות (טבעיים) בקרב גופי השלטון המשתפים. חששות אלו כוללים בין היתר את החשש מיתר הכבדה על תהליך קבלת ההחלטות או היישום, את החשש מפני אבדן שליטה על התהליך ועוד. כדי להצדיקם נדרש בכל הקשר להציג את ערכם ואף לבחון אם הוא גובר על החששות שהם מעלים. לאור האמור מצאנו לנכון להעלות כמה רשמים בנוגע לתוצאות השיתוף מנקודת המבט של הוועדה. באופן כללי אפשר לומר כי מפגשי השיתוף, כמו גם הפניות שהופנו אל הוועדה בערוצים השונים, הטביעו את חותמם על חברי הוועדה. כך המפגשים הבלתי-אמצעיים והטעונים לעתים עם המוחים במאהלים, המפגש עם פונים במפגשי השיתוף וגם הצורך של חברי ועדה להתפנות תוך כדי כתיבה למענה לשאלות מהרשתות החברתיות – כל אלו יצרו חיבור ישיר ושוטף עם האזרחים ועם הדברים שביקשו להפנות לוועדה והשפיעו על עבודת החברים. הרושם שהותירו, הערך שהשיאו ברעיונות ובנקודות מבט – כל אלו קיבלו ביטוי בעת גיבוש המלצות הוועדה ובכתיבתן. 4 תהליכי שיתוף נבחנים על פי המידה בה שהם משתפים בפועל אזרחים בתהליך קבלת ההחלטות ועל פי זה גם נבחנת מידת האותנטיות שלהם. הליך השיתוף שערכה הוועדה מצוי בין השלב השני לשלישי של מדרג זה. הוועדה העבירה והנגישה ידע ומידע לציבור, אך גם נועצה עמו על ידי הליך השימוע ועל ידי הדיאלוג האינטרנטי שערכה. בדרגים גבוהים יותר של שיתוף נמצאים הליכים כגון "ועידות האזרחים" על פי המודל הדני אשר נערכו גם בישראל; Citizen Juries; Citizen;21st Century Town Meeting המבוצע על ידי ארגון America Speaks בארה"ב וה-Deliberative Poles המבוצעים על ידי פרופ' ג'ימס פישקין מאוניברסיטת סטנפורד ברחבי העולם. תהליכים אלה מאופיינים בהתדיינות עמוקה עם אזרחים ולרוב עם מדגם סטטיסטי של האוכלוסייה. בדרגה הגבוהה ביותר נמצאים תהליכים כגון Citizen Assembly שנערכו בבריטיש קולומביה, באונטריו ובהולנד, אשר לא רק עורכים התדיינות עומק עם אזרחים, אלא גם מוסרים לאזרחים את הזכות והאחריות לקבל החלטות בנושאים מסוימים. 274

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 
על תהליכי השיתוף המהירים שביצעה הוועדה, עולות הנקודות האלה:

5 ממבט קצר טווח � חברי הוועדה נחשפו לרעיונות חדשים ולמידע חדש בנוגע לבעיות ולפתרונות לבעיות אשר על סדר יומה של הוועדה; � חברי הוועדה נחשפו לעוצמת המצוקה, הכאב והתסכול של אזרחים בסוגיות מסוימות ועל ידי כך השתנתה הפרספקטיבה שלהם על בעיות שהיו מודעים להן; � חברי הוועדה קיימו ערוצים לקשר ישיר עם האזרחים המוחים ולקשר זה כשלעצמו הייתה תרומה להבנת המחאה ולבעיות שהיא מבקשת להציף; � חברי הוועדה נחשפו לידע ולתובנות הקיימות בקרב אזרחים פרטיים, שאינם מייצגים ארגונים או איגודים או כל גופי ידע מאורגנים, ולפוטנציאל המשמעותי שקיים בקרב ציבור האזרחים לתרומה בעלת ערך להתמודדות עם בעיות מרכזיות אשר על סדר יומה של הממשלה ("חכמת ההמון"). � חברי ועדה שהגיעו למפגשי השיתוף סקפטיים ביחס לתועלתם ציינו כי הופתעו מכך שהמפגשים אכן תרמו בפועל להבנתם את הסוגיות אשר על סדר היום של הוועדה, האירו פרספקטיבות חדשות ותרמו לגיבוש הפתרונות האפשריים לבעיות השונות. � הוועדה הרחיבה את הלגיטימציה לפעולתה באמצעות הפעלת ערוצי שיתוף הציבור בכך שחיזקה באמצעותם את הקשר עם האזרחים ואת אמונם בחבריה ובתהליכי עבודתה; � הוועדה השקיעה בתהליכי השיתוף משאבים משמעותיים של זמן, כוח אדם והתארגנות, אך מצאה כי ביחס שבין ההשקעה לתרומה הצדיקו המפגשים את עריכתם. דוגמאות לנושאים שהועלו בפני הוועדה בערוצים השונים נסקרו לעיל וכן בהקשרים שונים בפרקי הדוח. נוסף עליהן אפשר להמחיש את האמור גם בדוגמאות האלה: � חלק מדיוני הוועדה נפתחו בהצגת הנושאים אשר על סדר היום כפי שקיבלו ביטוי בפניות שהובאו בפני הוועדה הן באופן מהותי והן בנתונים סטטיסטיים המתארים את היקף הפניות בתחומי העיסוק שנדונו. עובדה זו הכניסה באופן ברור ומשמעותי את העמדות ואת הרעיונות של האזרחים אל תוך החדר והדיון. � נושא התחבורה הציבורית קיבל משנה חשיבות ועלה בסדר העדיפות בין הנושאים אשר על סדר היום של הוועדה בשל הפניות הרבות בנושא, שקשרו בין בעיית הנגישות לבין בעיית יוקר המחיה והדיור. � תשומת הלב שהוועדה נתנה בדיוניה ובהמלצותיה לנושא החינוך והכרתה בחשיבות ההתמקדות בו, ובכלל זה בהוצאות הורים צעירים ועובדים על חינוך בגיל הרך, הושפעה ללא ספק מדבריהם של אזרחים בפניותיהם הכתובות וכן מדברים שנאמרו במפגש שעסק בתחום השירותים החברתיים ובמפגש הכללי על ידי אזרחיות שהציגו את נקודת מבטן האישית והכוללת יותר על הנושא. � תחושת הניכור של הציבור, הצורך לשפר את החיבור בין הממשלה לבין האזרחים והצורך להקשיב לאזרחים - כל אלה הועברו אל הוועדה בכל ערוצי התקשורת שקיימה עם הציבור וחיזקו את הכרתה בחשיבות קיומם של ערוצים אלו. גם העיסוק בסוגיות ספציפיות של קשר שבין האזרח לבין הממשלה, כגון הצורך להבטיח שהרגולטור ייקח בחשבון את השלכות הרגולציה שהוא עורך על הצרכן ושהממשלה תהיה מודעת להשלכות הביורוקרטיה שהיא יוצרת על האזרחים, הושפע מפניות שהופנו לוועדה בנושאים אלו. 5 אין ספק שבמשך הזמן אפשר יהיה לערוך ניתוחים רבים לתהליכי שיתוף הציבור אפשר יהיה ללמוד מהם על ערכם, על מגבלותיהם, על הפוטנציאל הגלום בהם ועל הדרכים לשכללם. 275

עיקרי ההמלצות - שיתוף ציבור בעבודת הוועדה

� סוגיית היעדר התחרות בענף רשתות המזון, אשר מייקר את עלויות החיתולים ומוצרי החשמל, וסוגיית הקמת ארגון גג לרגולטורים הועלו בפניות שהוועדה קיבלה מאזרחים, נדונו על ידה ומקבלות ביטוי בהמלצותיה. המלצות הוועדה נוגעות להגברת התחרות הענפית בין היתר בענף זה, וכן לחיזוק יכולותיהם ומומחיותם של הרגולטורים. � אחת מהמגיבות באינטרנט התייחסה לנושא היבוא דרך האינטרנט ותרמה לדיון הוועדה בנושא ולגיבוש ההמלצה על הפחתת המכס על יבוא דרך האינטרנט. � פונה אחר באמצעות האינטרנט התייחס לסוגיית היעדר התחרותיות בין הבנקים, ודבריו נשקלו בעת גיבוש המלצות הוועדה המפורטות בדוח. � חשוב לציין כי הוועדה שקלה גם רעיונות ופתרונות שהוצגו על ידי הציבור, ונדחו לבסוף. אף שרעיונות אלו אינם כלולים בין המלצותיה, הם תרמו לדיונים שקיימה וגרמו לה להתמודד עמם, לנמק לעצמה מדוע לקבלם או לדחותם ולבסוף להכריע. לסיכום, הרעיונות הרבים שהועלו בשלל הפניות העשירו את חשיבת חברי הוועדה. הוועדה סבורה שחשוב שאלו יעשירו מכאן ואילך את המשך השיח הציבורי. רעיונות אלו אינם נחלת הוועדה אלא נחלת הציבורף והוועדה סבורה כי חשוב שיוסיפו להעשיר את השיח שבין הממשלה לבין הציבור. 7. המלצות להמשך הוועדה סבורה כי קיימת ציפייה ציבורית אמיתית של האזרחים להרחבת ערוצי הדיאלוג שביניהם ובין מקבלי ההחלטות ורשויות הביצוע וכי ציפייה זו היא חלק אינטגראלי מסדר היום של המחאה. הוועדה למדה, מתוך התנסותה, כי קיים ציבור גדול בישראל שרוצה ומוכן להיות מעורב וכי קיים פוטנציאל רב בתרומתו של הציבור (אזרחים וארגונים כאחד) לשיח, לתכנון וליישום, ממנו יכול לצמוח ערך לטובת כלל הציבור והמדינה. על כן סברה הוועדה כי קיימת חשיבות שתהליכים מסוג אלו שקיימה בעבודתה לשיתוף הציבור ייושמו גם בהמשך בעבודת הממשלה. לאור האמור, ותוך שהיא מודעת לחשיבות שלא לקבוע בשלב זה מסמרות ולהותיר לממשלה את המרחב לעיצוב המדויק יותר של תהליכי שיתוף הציבור בהקשרים המתאימים, הוועדה ממליצה כמפורט להלן: א. שיתוף הציבור בדוח הוועדה כחלק מתפיסת שיתוף הציבור ומעקרונותיה וכחלק מקידום תפיסת הממשל הפתוח, שמה הוועדה דגש על שיקוף תהליכי שיתוף הציבור שביצעה בעבודתה בדוח הוועדה. זאת בין היתר גם כדי להעשיר באופן המרבי את השיח הציבורי במידע וברעיונות שהופנו לוועדה בנושאים השונים. למטרה זו ננקטו הצעדים האלה: 1. ככל שהיה אפשרי, ניתן בדוח, לרבות בפרק זה, ביטוי לפניות או להתייחסויות שהגיעו מהציבור ואשר השפיעו על גיבושו. 2. רשימת הפונים לוועדה במסגרת 'הקול הקורא' (שאישרו לפרסם את פניותיהם) תיכלל בסוף הדוח המפורט שיפורסם ויודפס בהמשך. בגרסה האינטרנטית של הדו"ח תיכלל ביחס לכל אחד מארבעת התחומים הראשיים שבהם עסקה הוועדה רשימת הפונים לוועדה בתחום זה. רשימות אלו כוללות לצד כל פנייה תיאור קצר של הרעיונות שהועלו במסגרתה. 3. הפניות שהופנו במענה ל'קול הקורא', ואשר הפונה התיר את פרסומן, יצורפו לדוח בגרסתו האינטרנטית, ויהיה אפשר לעיין בהן באמצעות לחיצה על שם הפונה.276

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

4. דו"ח הוועדה יהיה נגיש בגרסה אינטרנטית במסגרת אתר שיתוף הציבור.

(שאינו בפורמט PDF) כדי לאפשר את מרב 

6 5. דו"ח הוועדה יופיע במתכונת של מסמך בקובץ פתוח החיפושים בדו"ח וניתוחים של תכניו לפי רצון הגולשים. 6. פניות הפונים במענה ל'קול הקורא' תויגו כדי להקל על גולשים להגיע אליהן בעת חיפוש מידע בנושאי עיסוקן. ב. שיתוף הציבור בנוגע לסוגיות היסוד שעומדות ברקע לעבודת הוועדה בפרק זה תוארו בהרחבה המהלכים שעשתה הוועדה בתחום שיתוף הציבור. ייאמר שוב בקצרה כי מעבר לסוגיות החשובות כשלעצמן שהעלתה המחאה נראה שהייתה ביטוי לצורך בקשב. המחאה מראשיתה לוותה באי-אמון לגבי נכונות הוועדה ונכונות הממשלה לקשב. אנו מקווים כי לגבי הוועדה המהלכים שתוארו הצליחו להפיג את החשדות כלפיה. בחומר הכתוב שנשלח לוועדה ובדברי המופיעים בפניה עלה רצון רב, שלא לומר דרישה, להמשך הדיאלוג הציבורי בנוגע לסוגיות המרכזיות שעמדו ברקע להקמת הוועדה. הוועדה, מהתנסותה ומהבנתה את הלכי הרוח שיצרו את המחאה הגדולה בישראל, מצביעה על כך שקיים מקום שהממשלה תדון באופן רציני בדרכים להגברת הקשב לציבור, ביידועו ובהיוועצות עמו ותפתח את הערוצים הנדרשים כדי להבטיח שהשיח הציבורי ושיתוף הציבור ביחס לסוגיות היסוד העומדות בבסיס עבודת הוועדה יימשכו. אין הוועדה רוצה או יכולה להכתיב לממשלה כיצד להמשיך מכאן ואילך. הוועדה מניסיונה יכולה להעיר כי לאזרחים יש ערך רב לא רק בתכנון אלא גם ביישום. הוועדה ממליצה לפעול שהיישום ייעשה בשקיפות שיכולה להתאפשר דרך מעקב ממשלתי וציבורי אחר תכניות העבודה אשר תתרגמנה את מסקנות הוועדה לפעולות, דרך שיתוף הציבור בליווי היישום ועל ידי הרחבת הפלטפורמות האינטרנטיות שיתייחסו ליישום. 6 קובץ פתוח: קובץ הניתן בתצורה המאפשרת לאחזר את המידע שבקובץ, להפיצו, לעבדו ולעשות שימוש ברשומותיו, וזאת בלי להגביל את השימוש החוזר במידע, בכפוף לכל דין.277

עיקרי ההמלצות - שיתוף ציבור בעבודת הוועדה
נספח
ערוצי שיתוף הציבור של הוועדה – נתונים וגרפים

www.hidavrut.gov.il www.hidavrut.gov.il ,כלכלי חברתי לשינוי הוועדה -הציבור שיתוף אתר .1 נתונים � מאז פתיחת האתר בתאריך 16/8/11 בוצעו בו 50,366 ביקורים, ונצפו בו 180,146 דפים. הנתון מייצג כ- 35,759 גולשים שונים. � סה"כ נאספו באתר 3,336 הצעות גולשים לוועדה. � אפשר לחלק את כלל תגובות הציבור לפי החלוקה לארבע ועדות המשנה באופן הזה: � לוועדת המיסוי הוגשו 738 הצעות (%22.1). � לוועדת השירותים החברתיים הוגשו 836 הצעות (%25.1). � לוועדת התחרותיות והמחירים הוגשו 484 הצעות (%14.5). � לוועדת הדיור הוגשו 1,278 הצעות (%38.3). � לאתר הוועדה הוגשו 75 ניירות עמדה. ניירות אלה עסקו במגוון נושאים רחב ולאו דווקא התפלגו לפי החלוקה לארבעת צוותי המשנה של הוועדה. � חמישה סיכומים המרכזים את הצעות הגולשים הועברו לוועדה. � זמן השהייה הממוצע באתר הוא 5.07 דקות. ממוצע הדפים הנצפים הוא 3.46 לאדם. � %56 מהגולשים בוחרים להמשיך ולגלוש באתר אחרי ביקור בעמוד הראשון. � %35.6 מהגולשים הם גולשים חוזרים. � תגובות רבות שהתקבלו באתר גררו אחריהן דיון פנימי רלוונטי. במטרה לעודד שימוש אישי יותר באתר הוועדה ניתנה האפשרות לכל גולש לפתוח חשבון משתמש (כך הוא יזוהה בכל פעם שייכנס לאתר, וכן יוכל גם לבחור תמונה שתלווה את הערותיו). 871 איש בחרו להירשם לשירות זה. תרשים א': התפלגות הפניות על פי נושאי הפנייה לפי צוותי הוועדה:278

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

2. רשתות חברתיות: פייסבוק, טוויטר, בלוג ויו טיוב נתונים פייסבוק סה"כ צפיות בעמוד: 55,570 Unique Views 16,949 סה"כ "fans" שמנויים לעמוד ומקבלים עדכונים: 3948 כמות הפוסטים שפורסמו: 198 כמות השיחות שנוצרו מתוך הפוסטים שפורסמו: 194 סה"כ אינטראקציות לפוסטים שפורסמו (תגובות ולייקים): 3,964 כמות הפוסטים שגולשים פרסמו בעמוד: 1,918 כמות השיחות שנוצרו מתוך פוסטים שגולשים פרסמו: 1,431 טוויטר סה"כ עוקבים: 577 סה"כ "ציוצים": 665 סה"כ תגובות לציוצים: 750 סה"כ שיחות שנוצרו בעקבות ה"ציוצים" שלנו: 418. בלוג צפיות בעמוד: 21,232 צפיות ייחודייות (יוניקים): 9,279 יו-טיוב מס' צפיות בסרטונים: 12,558 סרטון נצפה ביותר: "מנואל על צוות ספיבק" – 3,785 צפיות.279

עיקרי ההמלצות - שיתוף ציבור בעבודת הוועדה

3. אתר הוועדה: 'קול קורא' ופניות שהתקבלו במענה לו תרשים א': התפלגות הפניות על פי תחומי הפנייה: תרשים ב': התפלגות הפניות על פי הפונה (מתוך סך של 1,391 פניות) תרשים ג': העברת מסמכים לחברי הוועדה ולצוותיה הועברו לוועדה תמצית מפגשים ישירים 90 250 320 6.5% 18% 23%280

דוח הו ועדה לשי נ ו י כלכלי חברתי 

4. מפגשים במאהלים א. מפגשי חברי הוועדה תאריך הביקור המאהל נציגי ועדה שנכחו 15.08.11 כיכר המדינה, ת"א פרופ' מנואל טרכטנברג שחר כהן שבע באר 16.08.11 ד"ר שלומי פריזט שחר כהן 18.08.11 גן הסוס, ירושלים טלי רגב גידי גרינשטיין שחר כהן 21.08.11 רוטשילד, תל אביב ד"ר יורם גבאי ד"ר שלומי פריזט שחר כהן ב. מפגשי השר מיכאל איתן תאריך הביקור המאהל 5.08.11 - שדרות - אופקים 18.08.11 - חדרה - חיפה - קריית חיים - קריית מוצקין - ראש פינה - צפת - קריית שמונה 22.08.11 - שכונת התקווה, ת"א - חולון גן רמת - 25.08.11 השרון רמת - 29.08.11 נתניה - 31.8.11 ים בת - 4.9.11281

עיקרי ההמלצות - שיתוף ציבור בעבודת הוועדה

5. פירוט מפגשי השיתוף שהוועדה ערכה תאריך נושא יו"ר המפגש חברי ועדה שהשתתפו

מפגש 22.8.11 .1

פתיחה - כללי פרופ' מנואל טרכטנברג, יו"ר הוועדה מנכ"ל משרד ראש הממשלה, מר איל גבאי; ראש המועצה הלאומית לכלכלה, פרופ' יוג'ין קנדל; מנכ"לית הביטוח הלאומי, אסתר דומיניסיני; כלת פרס ישראל, פרופ' פנינה קליין; ד"ר טלי רגב

שירותים 23.8.11 .2

חברתיים מר שרון קדמי, מנכ"ל משרד התמ"ת מנהל הרשות לפיתוח כלכלי במגזרי המיעוטים, איימן סיף; כלת פרס ישראל, פרופ' פנינה קליין; שחר כהן, חבר הוועדה המנהל בעמותת נובה 24.8.11 .3 דיור מר איל גבאי, יו"ר הצוות, מנכ"ל משרד ראש הממשלה מנכ"ל משרד הבינוי והשיכון, מר מרדכי מרדכי; המשנה לנשיא המרכז הבינתחומי, פרופ' רפי מלניק; ד"ר רביעה בסיס מהמכללה הערבית לחינוך בחיפה; רו"ח אהרון אליהו, הסמנכ"ל לעניינים מקצועיים ברשות המסים; מר ראובן קוגן, סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר.

המחיה יוקר 25.8.11 .4

ותחרותיות ד"ר שלומי פריזט,

יו"ר הצוות, הכלכלן 

הראשי של הרשות להגבלים עסקיים מר ערן פולק, סגן הממונה על התקציבים במשרד האוצר; מר דרור שטרום, לשעבר ראש הרשות להגבלים עסקיים; פרופ' אבי וייס מהמחלקה לכלכלה באוניברסיטת בר-אילן ולשעבר הכלכלן הראשי של הרשות להגבלים עסקיים 25.8.11 .5 מיסוי מר יהודה נסרדישי, יו"ר הצוות, ראש רשות המסים ד"ר יורם גבאי, ממונה הכנסות המדינה לשעבר ויו"ר פעילים שוקי הון; מר ערן יעקב, סמנכ"ל בכיר ברשות המסים לתכנון ולכלכלה; מר אהרון אליהו, סמנכ"ל בכיר ברשות המסים לעניינים מקצועיים ושומה וביקור; מר אבי לבון, סגן בכיר לממונה על הכנסות המדינה 30.8.11 .6 מפגש כללי פרופ' מנואל טרכטנברג, יו"ר הוועדה מנכ"ל משרד ראש הממשלה, מר איל גבאי; מנכ"לית הביטוח הלאומי, גב' אסתר דומיניסני; ד"ר רביעה בסיס מהמכללה הערבית לחינוך בחיפה; ד"ר טלי רגב

מפגש 31.8.11 .7

עם נציגי מאהלים פרופ' מנואל טרכטנברג, יו"ר הוועדה הממונה על הכנסות המדינה לשעבר, מר יורם גבאי; מנהלת מחלקת המחקר של בנק ישראל, ד"ר קרנית פלוג; נשיא מכון 'ראות' לחשיבה אסטרטגית, גידי גרינשטיין

מפגש 6.9.11 .8

עם נציגי הסטודנטים פרופ' מנואל טרכטנברג, יו"ר הוועדה מנכ"ל משרד ראש הממשלה, מר איל גבאי; ד"ר רביעה בסיס מהמכללה הערבית לחינוך בחיפה; ד"ר טלי רגב, כלת פרס ישראל, פרופ' פנינה קליין; ד"ר אבי שמחון