שומת מקרקעין - קווים מנחים/פרק ג

פרק ג - עריכת שומת דרכים

1. רקע כללי

דרך היא רצועה ארוכה וצרה של מקרקעין המחברת בין שתי נקודות או יותר ומשמשת את הציבור למעבר כלי רכב, למעבר בני אדם, וכן להנחת תשתיות כגון צינורות חשמל, כבלי תקשורת וכיוצא באלה. דרכים הן בדרך כלל רכוש ציבורי והבעלות¹ בהן מועברת לאחר תכנונן לרשות המקומית או למדינה בהליך הפקעה.

שומות מקרקעין לדרך² דרושות לצורך דווח מאזני של נכסי המדינה על פי התקינה החשבונאית הבינלאומית, לחישוב שוויים של דרכים בתכניות איחוד וחלוקה שבהן שיעור ההפרשה לצרכי ציבור הוקטן ביחד למצב הנכנס³ ולמטרות נוספות.

2. מאפייניו הנדלנ"יים הייחודיים של הנכס "דרך"

• דרך רשומה או שמיועדת להירשם על שם המדינה או הרשות המקומית
• דרך אינה סחירה לאחר הפקעתה
• צורתה הפיזית של דרך אינה מאפשרת בדרך כלל ניצול עצמאי אלטרניטיבי יעיל.
• דרך היא שם של ייעוד בתוכנית המשולל זכויות בניה.
• הקמת המחוברים ברצועת הדרך בדרך כלל אינם טעונים היתר בניה.
• הפוטנציאל לשינוי יעוד של דרך קטן מאד.
• החוק מאפשר הפקעה של דרך, בתנאים מסוימים גם ללא תמורה.

3. עקרונות שומת דרכים

הגדרת שווי השוק של נכס מקרקעין היא "הסכום הסביר ביותר להתקבל במונחי כסף בין קונה מרצון ומוכר מרצון".

דרך היא מוצר ציבורי שלא מתקיים לגביו שוק, ולכן הגדרה זו בלתי ישימה לגביה.

שומה לנכס ציבורי אחר שבו לא מקיים שוק (למשל מגרש המיועד לבנייני ציבור) נעשית על ידי כימות תיאורטי של התועלת הכלכלית אשר נצמחת מנכס דומה שמתקיים לגביו שוק⁴ , אולם גם גישה זו אינה ישימה⁵ מאחר ודרך היא חלק ממערכת אזורית או ארצית והתועלת המופקת ממנה קשה להפרשדה ולמדידה ותלויה בהנחות יסוד מאקרו כלכליות רבות אשר עשויות להביא לטווח רחב של תוצאת שומה. לנוכח העדר תשתית תיאורטית מוצקה לחישוב שוויה של דרך ולנוכח הצורך לקבוע מנגנון אחיד לקביעת שווי לצרכים שונים הקשורים ברישום חשבונאי לאומי, חישוב פיצויים וכיוצא באלה, תיקבע שיטה לשומת קרקע המתבססת על המוקבלות והנוהגים ככל שנשתרשו בארץ ובעולם.

4. ערך מרכיב הקרקע לדרך

א. קרקע המשמשת לדרך בינערונית או דרך כפרית

דרך בינערונית היא דרך המחברת בין ישובים אשר עוברת בדרך כלל בשטח פתוח שאינו מתוכנן⁶. דרך כפרית היא דרך המצויה בתוך נקודת יישוב כפרית או מובילה אליו (מושב, קיבוץ וכיוצא באלה). ערך מרכיב הקרקע לדרך בינערונית או כפרית שאינה כביש אגרה יחושב כשווי קרקע חקלאית ללא זכויות מים וללא פוטנציאל לשינוי יעוד⁷.

בהערכת שוויה לא יובאו בחשבון התאמות לאי סחירות, לצורה הפיזית של הדרך, ולרמת האינטנסיביות של השימוש בה כדרך.

ב. קרקע המשמשת לדרך עירונית (המצויה בתוך המרקם העירוני וגובלת במגרשי בניה)

דרך עירונית היא דרך המשמשת לגישה אל מגרשים אשר יוצרים את תמהיל השימושים העירוני.

ערך מרכיב קרקע לדרך עירונית יחושב לפי 10% משווי קרקע בייעוד הנפוץ בסביבתה⁸ (מגורים, תעשייה וכיו"ב) זאת בהתאם לנוהג שנשתרש בישראל⁹ אך לא פחות משווי קרקע חקלאית משוללת זכויות מים וללא פוטנציאל לשינוי יעוד.

בהערכת שוויה לא יובאו בחשבון התאמות לאי סחירות לצורה הפיזית של הדרך, ולרמת האינטנסיביות של השימוש בה כדרך.

ג. קרקע המיועדת לדרך המצויה בבעלות פרטית ושטרם הופקעה

קרקע המיועדת בתכנית בניין עיר לדרך ורשומה על שם פרטיים היא נכס סחיר ומתקיימים בה עסקאות בין קונה מרצון ומוכר מרצון.¹⁰

שווים של מקרקעין אלה יוערך על ידי הוון פיצויי ההפקעה הראויים הצפויים¹¹, לפרק הזמן הצפוי עד לתשלום הפיצויים והפחתת מרכיב היזמות שידרוש לעצמו הרוכש הסביר (הכולל עלות ניהול ההליכים מול הרשות המפקיעה, סוכון וכיוצא באלה).

5. מדידת שטחם של דרכים לצורך שומת מקרקעין

ככלל, שטח הדרך יהיה תחום בין גבולות הרצועה שאינה יכולה לשמש למטרה אחרת.

• ( א ) שטח דרך עירונית יכלול את רצועת הקרקע המיועדת בתכנית לדרך שמעברה יעודי קרקע אחרים, עד קו גבול המגרש שבתכנית הדרך (רצועת הכביש הסלולה, אבן השפה, מדרכה וכולי¹²).
• ( ב ) שטח דרך בינעירונית¹³ יימדד באחד משלושת האופנים הבאים על פי מטרת השומה¹⁴.
  • שטח בתכנית שיעודו דרך (גם אם אינו בשימוש לדרך בפועל)
  • שטח שבתחום ההפקעה.
  • שטח רצועות השימוש הפיזי שנכללות בדרך (נתיבי נסיעה, שוליים, מתלולי מצע וכיו"ב).

דרך בינעירונית מסווגת לארבעה סוגים¹⁵ הנבדלים במאפייניהם הפיזיים: דרך מהירה, דרך ראשית, דרך אזורית ודרך מקומית.

להלן רוחב רצועות השימוש השכיחות בדרכים בינעירוניות:

¹⁶¹⁷ [טבלה]

רצועות אלה יחד מביאות לרוחב כביש שכיח בפועל של כ-20 מ' לדרך מקומית, כ-30 מ' לדרך אזורית, כ-50 מ' לדרך ראשית מעל 55 מ' לדרך מהירה (במקרים מסויימים מגיע רוחב דרך מהירה אף ל-100 מ' ויותר).

6. הערכת המחוברים

בשומת דרכים קיימות תתווסף לערך הקרקע עלות ההקמה לפי עלות תחליף ולא עלות תעתיק¹⁸.

הקמת כביש דורשת בדרך כלל העתקה של תשתיות אחרות. תובא בחשבון העמסה כללית של עלות העתקה סבירה ממוצעת (ולא עלות העתקה בפועל).

מעלות הקמת הכביש יופחת מרכיב "פחת פיזי נצבר" שיחושב על ידי חלוקת עלות חידוש הכביש במשך הזמן עד לצבירת פחת פיזי דומה לזה שנצפה.

אם תידרש התאמה תחשיבית של עלויות ההקמה לדרך לזמן ייעשה שימוש ב"מדד התשומות בסלילה".

להערכת עלות ההקמה לא תתווסף עלות פיצויי ההפקעה או פיצויים לירידת ערך.

7. מע"מ

שומת דרך המתבצעת לצורך דווח מאזני לאומי על פי התקינה החשבונאית הבינלאומית תכלול מע"מ. בשומות אחרות לדרכים יצויין בסמוך לסכום השומה אם היא כוללת מע"מ או שאינה כוללת מע"מ.

• אייל יצחקי
  השמאי הממשלתי הראשי

נספח - דברי הסבר

1. בחירת הגישה לשומת קרקע לדרך

א. שלילת חישוב ערכה של דרך על פי תרומתה הכלכלית בשל אי סבירות תוצאתית

אם נמדוד את תרומתה הכלכלית של מערכת הדרכים כולה או חלקה למשק, נוכל בכפוף להנחות מסויימות לייחס לה את רוב התוצר אשר מיוצר במשק (שכן ללא דרכים אין זה אפשרי לקיים משק מודרני).

ב. שלילת ערכה של דרך על פי תרומתה הכלכלית בשל אי עקביות (כימות כפול לערך כלכלי אחד)

התועלת הנצמחת מדרכים גלומה בשווים של שאר הנכסים שהיא משרתת (אם נגבה דמי שימוש/אגרת מעבר עבור השימוש בדרך באזור מסויים, נביא לירידה בשווי הנסכים באזור זה שכיום גלומה בהם זכות השימוש בדרכים -- ללא תשלום כלל).

לפיכך אם נכמת את ערכם של הדרכים על פי התועלת הכלכלית הממשית מהם נביא למצב שאנו מחשבים פעמיים חלק מהתועלת הכלכלית, פעם אחת בעצם הערכת התועלת מהדרך ופעם אחת משווי הנכסים האחרים שאותם היא משרתת.

ג. שלילת הקביעה שלפיה שווי דרך הוא 0

שומת קרקע לדרך בסכום של 0 אינה מקובלת בעולם¹⁹ ואינה עולה עם כללי ההגיון מאחר ולדרך יש ערך כלשהו הנובע לכל הפחות מהפוטנציאל לשינוי יעוד בה (על אף שפוטנציאל זה הוא קטן).

ד. שלילת הקביעה שלפיה ערכה של דרך הוא הסכום שהשוקע בהפקעתה

קיימת שונות רבה בסכומים המושקעים בהפקעה לדרכים. בחלק מהדרכים הושקעו סכומי כסף גדולים (למשל בהפקעת קרקע פרטית שעליה מבנים) ובחלק הושקעו סכומי כסף קטנים או שהופקעו ללא תמורה. מאחר ואין כל הבדל פונקציונלי, פיזי, או משפטי בין דרכים שעלות ההפקעה ההסטורית שלהן גבוה ובין אלה שהופקעו ללא תמורה, ברור שערכה של דרך קיימת ופעילה יהיה זהה אם הופקעה כך או אחרת.

מסקנה

שומת דרך לא תיקבע בסכום 0 אולם יהיה נמוך שיגלם לכל היותר את הסיכוי לשינו יעוד בה.

2. שומת קרקע לדרך המצויה באזור בלתי מתוכנן

שווי השוק של קרקע בלתי מתוכננת מושפע הן מהיותה גורם ייצור מרכזי למוצרים חקלאיים והן מהסיכוי לשינוי בייעוד הקרקע בעתיד.

ציפויות לשינו ייעוד מעלות את שווייה של הקרקע מאחר וההסתברות לשינו ייעוד שיש בו השבחה הוא גבוה משמעותית ממהסתברות לשינוי ייעוד למטרה שיש בה פגיעה (וזאת לנוכח תמהיל השימושים השכיח במרקם העירוני/כפרי המתוכנן שבו מרבית השטח הקרקעי מוקצה למגורים, תעשיה, מסחר וכולי).

במילים אחרות, שווי תמהיל השימושים השכיח בחטיבת קרקע מתוכננת (שבה גם מגרשים המיועדים להפקעה ללא תמורה) יהיה גבוה יותר משווי אותה החטיבה שתשמש כגורם ייצור חקלאי.

אפשר לראות את התהיך של תכנון כביש בינעירוני כחלק מהמטרה התכנונית הכלל-משקית שהיא יצירת מערכת תכנונית כללית התואמת את צרכי החברה הישראלית. ולכן, באופן תאורטי, תכנונה של דרך בינעירונית מקטין במעט את הסיכוי של כלל הקרקעות להיות מופקעות לדרך.

מכאן נובע כי ההפסד האלטרנטיבי למשק מקיומה של דרך בינעירונית הוא אבדן של גורם ייצור חקלאי בלבד ללא מרכיב הפוטנציאל וללא מרכיב זכויות המים. זאת למרות שבמקרים מסויימים עשוי הפרט לקבל פיצויי הפקעה ששווים מגלם את שווי הקרקע כולל מרכיב הפוטנציאל שעשוי להיות גדול משמעותית מהשווי כגורם ייצור חקלאי.

מרכיב שווי זה -- "שווי כקרקע חקלאית ללא פוטנציאל וללא זכויות מים" יהיה שווי הקרקע לדרך.

3. שומת דרך עירונית

לאור המפורט לעיל ולנוכח העדר בסיס נתונים מוגדר המאפשר כימות שווי לדרך, נראה כי שומת דרך עירונית צריכה להתבצע לאחר ביצוע שלוש בדיקות:

• א. לימוד פסקי הדין שניתנו באשר לשווי דרך.

מרבית פסקי הדין בישראל אימצו את הקביעה בפס"ד גוגול לפיה שווי דרך הוא 10% משווי מגרשים לייעוד העיקרי בסביבה כמתוכננים וזמינים לבניה. מקצת פסקי הדין ייחסו לדרך שווי 0.

• ב. שימוש בשיטת דלפי. מרבית השמאים נקבו בשווי דרך עירונית כ-10% משווי מגרשים לייעוד העיקרי בסביבה כמתוכננים וזמינים לבניה.
• ג. לימוד הכללים להערכה של דרך בחו"ל.

בחו"ל נהוג להעריך שווי דרך במספר טכניקות:

1. על פי עסקאות לממכר דרך (קיימות בעולם עסקאות לדרך כנכס שעשוי לשנות ייעודו או כנכס שיכול לשמש להעברת תשתיות או כדרך בבעלות העירייה.

2. כנגזרת של עלו ההפקעה הממוצעת/הסבירה.

3. כממוצע שווי הקרקע הכללי באותו אזור ולפעמים בשווי תאורטי ממוצע באותו חבל ארץ או מדינה... אם נתאים שיטת החישוב כמחיר ההפקעה הממוצעת

פרק זה לוקה בחסר. אנא תרמו לוויקיטקסט והשלימו אותו. ייתכן שתמצאו פירוט בדף השיחה.

הערות שוליים

1 במקרים חריגים מופקעת זכות חכירה לתקופה של 999 שנים או תקופה ארוכה אחרת.

2 קווים מנחים אלה לא יחולו על "מתרוקות" שהן נכס מקרקעין שונה במאופייניו.

3 ראה תקן שמאי מספר 15.

4 בדרך כלל על ידי התאמות לאי סחירות, לרמת אינטנסיביות השימוש, שיעור הבניה המותר ועוד.

5 זולת כבישי אגרה שהערכתם לצורך מאזני כחלק מעסק אפרשית בגישת הוון ההכנסות.

6 דרך בינעירונית עשויה גם להימצא בתוך המרקם העירוני כאשר היא חוצה את הישוב וממשיכה גם לאחריו.

7 זאת לנוכח העלות האלטרנטיבית הכרוכה בהוצאתה של הקרקע ממלאי הקרקעות שיכולות לשמש לחקלאות ולנוכח אבדן כמעט מוחלט של הפוטנציאל לשינוי יעוד.

8 השווי הדרך ייגזר משווי המגרשים מתוכננים ביעוד השכיח בסביבה/שכונה לפי שטחם נטו לאחר הפקעה.

9 הנהוג נשתרש לאחר שנתקבל פס"ד בית המשפט המחוזי בת"א 5270/70 גוגול נ' עיריית חולון.

10 למשל עסקאות של חלקות חקלאיות המצויות בשלמות בתוואי הכבישים הבינעירוניים המתוכננים 431 ו-531.

11 על פי שווי הקרקע ביעודה הקודם (בדרך כלל קרקע בייעוד חקלאי) לתאריך הקובע בתוספת הצמדה וריבית.

12 רצועת הדרך העירונית עשויה לכלול גם שביל לרוכבי אופניים, רצועת תיעול פתוחה, מקומות חניה לכלל הציבור ועוד.

13 סוגי הדרכים הבינעירוניות: מהירות (דו-מסלולית דו-נתיבית לפחות), ראשית (דו-מסלולית דו-נתיבית), אזורית (חד מסלולית דו-נתיבית עם נגישות בינונית לצד הדרך), ומקומית (חד-מסלולית דו-נתיבית עם נגישות גבוהה לצד הדרך).

14 שטח רצועת הדרך לשומה לעניין דווח למאזן הלאומי יחושב על פי השימוש בפועל כדרך. למטרות שומה אחרות יחושב שטח הדרך כשטח ההפקעה, כשטח המגרש בתב"ע או כשטח בשימוש בפועל על פי שיקול דעתו של השמאי.

15 הגדרת סוגי הדרכים מופעה בתמ"א 3 על תיקוניה. בדרך כלל (אך לא תמיד) דרך מהירה ממוספרת במספר חד ספרתי, ראשית - דו ספרתי, אזורית - תלת ספרתי, ומקומית - ארבע ספרתי.

16 המרחק שבין הנתיב השמאלי ביותר ובין קיר ההפרדה (קיים רק בכבישים דו-מסלוליים).

17 רצועת מצע הסמוכה לשול הכביש שאינה מכוסה אספלט המגשרת בין מפלס הכביש ומפלס הקרקע הטבעית שלצידה.

18 תחושב עלות ההקמה מחדש של הכביש ולא עלות היסטורית ממודדת (יישור, עבודות עפר, סלילה והמחוברים האחרים).

19 בסקר לשיטות הערכת קרקע לדרך בעולם לא נמצאו מדינות שבהם שמו קרקע לדרך בסכום 0.